国家监察体制改革的重要意义和主要的任务是什么
一、国家监察体制改革的重要意义
十八大以来，中央强力反腐，以雷霆万钧之势横扫腐败官场，以霹雳手段重拳出击，创造了史无前例的反腐记录。看到反腐巨大成效的同时，也应当清醒认识到，这是一场输不起的斗争，形成不敢腐只是反腐第一步，要实现不能腐、不愿腐尚需长远的战略谋划、严密的制度体系和完备的法治保障。实践证明，惩治是最好的预防，制度是最大的保障。只有集中全党力量，形成高压态势，通过严厉惩治，才能形成巨大的震慑效果，有效预防腐败;也只有加快建立制度体系，把权力关进制度的笼子里，才能重建政治生态，建设廉洁政治。
为了推进全面从严治党，坚持思想建党和制度治党紧密结合，十八届六中全会通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》(以下称《条例》)。《条例》第三十七条明确规定：“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督。”随后，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，部署在3省市设立各级监察委员会，从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践，为在全国推开积累经验。
国家监察体制改革是全面从严治党、实现党内监督与人民监督有机结合的需要。十八大以来的经验告诉我们，只有坚持全面从严治党，集中有效的反腐败力量，才能从根本上解决腐败问题。推进国家监察体制改革，特别是设置国家监察委员会，是全面从严治党的需要，是加强党对反腐败统一领导，形成制度化、法制化成果的需要，有利于实现党内监督与人民监督有机结合。
十八大之后，党的反腐败体制机制已经悄然发生了变化。下级纪委书记由上级纪委提名考察，落实双重领导体制的同时强化了垂直监督，增强了对地方反腐败的领导。重大反腐败线索须上报上级纪委，有利于腐败案件的查处。纪检组派驻实现了全覆盖。中央派驻的45个纪检组，覆盖了中共中央办公厅、国务院办公厅、中组部、中宣部、全国人大机关、全国政协机关、社会团体等139个单位。巡视制度也不断完善，探索实行“三个不固定”，组长不固定、巡视对象不固定、巡视组和巡视对象的关系不固定。巡视组长不搞铁帽子，一次一授权，建立和完善组长库。在完成对31个省区市和新疆生产建设兵团巡视全覆盖的同时，又探索开展了专项巡视。由此可见，纪检机关在人事管理和案件查处程序等方面的体制机制实际上在十八大之后已然发生了重大变化。
强化党内监督的同时，对国家机器的监督也提上议事日程。党内监督是永葆党的肌体健康的有力武器。我们是一党长期执政，制度优势已经充分显现，但也面临风险和挑战，最大挑战就是对权力的有效监督。实现党的历史使命，必须破解自我监督这个难题，要以党内监督带动和促进其他监督，健全完善科学管用的权力监督制约体系，推进治理体系和治理能力现代化。毋庸讳言，随着党内监督的加强，已经实现了监督全覆盖，覆盖了所有的国家机关、社会团体及企事业单位的党员;而行政监察机关作为政府的组成部门，只负责监察行政机关的工作人员，以及政府任命的工作人员，不可能覆盖到政府以外的机构和人员，由此便形成了“一条腿长一条腿短”的尴尬局面。
为此，必须“要完善监督制度，做好监督体系顶层设计，既加强党的自我监督，又加强对国家机器的监督”，国家监察体制改革的一个根本出发点就是，“要健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”。强化党内反腐败斗争的统一领导，使党内监督和人民群众监督相结合，形成发现问题、纠正偏差的有效机制。保证我们的监督力量能够覆盖延伸到所有的公职人员，使得我们的监督体制和监督机制更加制度化、规范化。
国家监察体制改革是全面依法治国的需要。十八大之后，*提出了“四个全面”战略布局，全面依法治国是重要战略举措。全面推进依法治国，总目标是*法治体系，建设*，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系。依规管党治党建设党是依法治国的重要前提和政治保障。*同志指出：“没有党规党法，国法就很难保障。”全面推进依法治国，既要求党依据宪法和法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。我们党经过长期探索实践，已经形成了一整套层次清晰、运行有效的党内监督制度体系，使管党治党建设党有章可循、有规可依。
就国家法治监督体系而言，虽然政府内部有行政监察和审计，政府外部有人大监督、司法监督、舆论监督等监督形式，检察院还有专门的反贪污、反渎职、预防职务犯罪等力量，但这些反腐败资源力量过于分散，很难发挥作用。建立国家监察委员会，可以整合反腐败资源力量，形成集中统一、权威高效的反腐败体制，有利于形成严密的法治监督体系，实现全面推进依法治国的目标。
国家监察体制改革是推进国家治理体系、治理能力现代化的需要。十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标就是推进国家治理体系和治理能力现代化。没有厉行法治的决心，没有健全完备的法律制度体系，没有实施法治的能力和水平，很难称得上是现代化国家。可见，治理体系和治理能力现代化，最重要的就是在治国理政方面形成一套完备的、成熟的、定型的制度，通过有效运转的制度体系，实现对国家和社会的治理，说到底就是实现治理体系和治理能力的制度化、法治化。建立国家监察委员会，形成高效权威的国家监察体系，有利于提升国家治理能力，推进国家治理体系和治理能力现代化。
国家监察体制改革，需要借鉴古今中外有益经验，与时俱进不断创新。我国监察制度起源于周朝，兴于秦汉，隋唐时期臻于完备，一直延续至明清。在数千年的历史长河中，监察机构几经变革，不仅名称有所变化，而且机构设置与地位也有所变化。最早的时候，丞相府、御史大夫府合称二府，后来又增加了太尉，形成了所谓的三台。监察这个词是从唐代开始出现的，在具体的官职名称中变化不是太大，明清时代改为都察，无论称为御史、监察，还是都察，职能一直延续下来。监察官的主要职能是监察百官，即纠举弹劾百官，其官职品位不高，但是权力很大，所谓“大事奏裁，小事立断”。监察范围覆盖财政、军事、人事管理、司法、教育以及民风民情等诸方面。监察法规也十分完善，从汉代的“监御史九条”“刺史六条”，到清代的“钦定台规”“都察院则例”“十察法”等不一而足。中国近代的监察制度是对古代监察制度的发展，孙中山先生主张的独立于立法、行政、司法、考试的监察权，就是对百官弹劾纠举、实施监督的权力，这一思想对我们改革监察体制具有启发意义。北欧等国家的议会监察专员制度对我们同样具有参考价值。域外监察制度表明，无论采取议会监察专员制，还是在行政系统内设监察机关，均通过立法保障监察权独立行使，明确监察对象的广覆盖。如1810年瑞典的《监察专员法》规定监察的对象包括法官、检察官、公立学校老师、公立医院医生、护士及委托从事公务的人员。监察手段也比较多样，如埃及的行政监督署拥有公开或秘密调查、调档、侦查、搜查、逮捕、建议、越级报告等权力，瑞士赋予监察机关拘捕权、搜查权，直至公诉权。
可以说，改革国家监察体制，设立国家监察委员会，既是时代的要求，也是我们吸收了古今中外有益经验基础上与时俱进的表现，体现了中央全面从严治党、全面依法治国的决心。
二、国家监察体制改革的任务
深化国家监察体制改革的总目标是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构。该机构不是政府部门，也不是司法机关，而是一个与行政机关和司法机关平行的执法监督机关。简而言之，就是要建立集中统一的反腐败机构，形成权威高效的国家监察体制。实现这一目标，需要把握以下改革任务。
(一)人大决定，地方试点
十八大之后，在处理改革和法治的关系上，我们一直坚持重大改革于法有据，法治和改革要同步进行。具体而言，改革缺乏法律依据的，要获得全国人大授权;有法律依据，但需要修改法律的，要及时报请全国人大修改法律;涉及废止法律的，要报请全国人大予以废止。国家监察委员会的试点方案虽然已经公布，试点省市也在紧锣密鼓地进行筹备工作。但是，设立国家监察委员会是一项事关全局的重大政治改革，涉及现行诸多法律法规的变动，必须获得全国人大的授权，并在法治轨道上进行。因此，全国人大常委会做出授权决定是进行国家监察体制改革的前提条件，也是保证改革合法性的重要制度基础。十八大之后，全国人大常委会已经进行过多次改革试点授权，如授权国务院在广东、天津、福建自贸试验区及上海自贸试验区扩展区域暂时调整有关法律规定的行政审批的决定，又如授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼(包括行政公益诉讼、民事公益诉讼)的决定等等。
获得全国人大常委会授权之后，试点地区就要筹备设立监察委员会。中央选择北京、山西和浙江三个省市作为试点地区有很多考虑。我个人的理解是，选择北京试点，是因为北京是首都，是政治权力中心，在反腐败和廉政建设方面承担着重大的责任，开展事关重大政治体制改革的试点，具有风向标意义。选择山西试点，是因为这里曾经是腐败重灾区，也是重建政治生态的重镇，可以作为廉洁政治、廉洁政府建设的试验田。选择浙江试点，是因为浙江是改革开放的前沿地带，也是民营经济最发达的地区，遏制权力寻租、权钱交易的风险高、压力大。在这种经济发达地区进行试点，可以对其他经济发达地区起到示范作用。上述地区各具代表性，试点后形成和积累的经验，可为全国范围推开监察体制改革提供借鉴，也可为后续制定修改相关法律法规积累实践经验。
(二)设置机构，与纪委合署办公
按照试点方案，监察委员会就不是传统意义上的监察局、监察厅、监察部，而是与政府、司法机关平行的一个独立的国家机关，由各级人大依法产生，并与纪委合署办公。中央和地方监察委员会的具体名称，有待试点过程中予以明确。
回顾党史，历史上曾经有过监察委员会。1927年，党的第五次全国代表大会建立了第一个纪律检查机构??中央监察委员会。1928年召开的党第七次全国代表大会将其取消，代之以职权范围较小的中央审查委员会。1945年党第七次全国代表大会又恢复设立中央和地方监察委员会。1949年新中国成立后，经中央决定，由朱德等11人组成中央纪律检查委员会。1956年，党的第八次全国代表大会选举产生了以董必武为书记的中央监察委员会。虽然名称几经变化，但历史上确实存在过中央监察委员会，作为党的机构。现在，各级党的监察机构的名称均改为纪律检查委员会。因此，如果将拟设立的国家监察委员会定名为中央监察委员会，容易和中央纪律检查委员会的名称相混淆。因此，我建议定名各级国家监察委员会时，中央层面称为国家监察委员会为宜，以示与历史上的中央监察委员会以及现在的中央纪委有别;地方层面以“行政区划+监察委员会”的定名方式为宜，如北京市监察委员会、河北省监察委员会等。
按照现行《宪法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《人民法院组织法》《人民检察院组织法》等法律法规的规定，中央和地方各级人民政府、各级人民法院、各级人民检察院由对应的人大产生。那么，国家监察委员会如何产生呢?这就需要全国人大的授权，赋予人大设立监察委员会的职权。需要强调的是，监察委员会应当由人民代表大会产生，而不是由人大常委会产生。监察委员会产生之后，应当对人民代表大会负责，接受人民代表大会的监督。至于监察委员会要不要以报告工作的方式对人民代表大会负责，是一个有待进一步讨论的问题。因为采取报告工作的方式，存在报告通过或不通过的问题，法律并未规定报告不通过的法律后果。所以，我个人认为，监察委员会由人大产生，对人大负责，接受人大监督，但不一定要报告工作。监察委员会设置之后，它就成为与政府、法院、检察院平行的国家机构，国家机构体制也将由“一府两院”变为“一府一委两院”，即人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院。
中央明确提出，监察委员会与纪委合署办公。党的机构和国家机关合署办公的体制具有中国特色，但具体如何合署办公，值得深入研究。1993年之前，中纪委和监察部是分开办公的。为了整合反腐败力量，强化监察工作，中纪委和监察部于1993年开始合署办公。今后纪委和监察委员会合署办公，监督对象仍有区别。纪委以党的纪律和党内法规约束党的组织、党员领导干部和广大党员，监察委员会依法监督国家公职人员，包括是党员的公职人员。因此，纪委无权以党的纪律约束非党员的国家公职人员，而监察委员会可以依法监督非党员的国家公职人员。因此，监察委员会的监察对象实现了对党员身份的国家公职人员和非党员身份的国家公职人员的全覆盖。从这个意义上说，合署办公后，原来纪委职能达不到的地方，或者无法实施的地方，现在可以通过监察委员会以国家机关的名义依法实施。这样既扩大了监察的覆盖面，为监察委员会办案提供了法律依据，也确保了纪委实施党内监督各项措施的合法性。
(三)整合职能，集中反腐败资源力量
国家监察体制改革的重要任务，就是要把所有反腐败的力量和资源整合在一起，形成新的反腐败体制。新建立的国家监察委员会，除了保留有原来监察部和国家预防腐败局的职能之外，还应吸纳行政系统内哪些职能呢?目前看来，审计职能被整合的可能性不大，因为审计机关除了反腐败作用之外，它在财政资金的合理有效利用方面承担着很重的任务。审计的体制机制已经比较健全了，若把审计职能整合到国家监察委员会，可能还有难度。
行政系统以外，国家监察委员会还需要整合哪些职能呢?试点方案已经明确检察院的反贪、反渎和预防职务犯罪部门转隶到国家监察委员会，即整建制改变隶属关系，成为国家监察委员会的内部职能部门，这将有助于对国家公职人员涉嫌职务犯罪的行为实施调查。监察委员会职能大体上分为监督、调查和处置三个方面，由内部不同的职能部门负责。调查部门既有对违纪违法行为的调查，也有对涉嫌职务犯罪的调查。从国家反腐败力量资源的整合以及强化党对反腐败斗争的统一领导的角度讲，检察院部分职能的转隶，可以形成统一集中、权威高效的反腐败体制，更好地发挥国家监察委员会反腐败的作用。
(四)丰富监察手段，完善监察程序
监察委员会设置后，随着相关职能的变化，相应的监察手段、监察程序也要与时俱进，不断丰富。现行的《行政监察法》《行政监察法实施条例》赋予监察机关检查、调查、建议和行政处分等权力，但是并未赋予监察机关行使查封、扣押、冻结等强制措施以及强制执行的权力，这在一定程度上影响到了监察效用的发挥。制定《国家监察法》修改相关法律法规，应当考虑增加行之有效且符合法治精神的监察手段。如将监察巡视制度作为一种法定监督方式予以规定，实行巡视人员、巡视对象、巡视单位的流动制，一次巡视一次授权;打破主要以检查、调查、处理等事后监督为主的监督方式格局，综合、灵活运用事前、事中监督，加强文件廉洁性、合法性审查，重点工作环节现场监督等方式;授予监察机关采取强制措施和强制执行的权力，可以对涉案财产和账户实施查封、冻结、扣押等措施;实行监察对象个人重大事项报告制度，包括财产收入、出国出境情况、配偶子女的从业情况及其他的需要报告的事项，同时要向社会公开。同时，应当进一步完善监察程序。比如，可以借鉴法院、检察院办案全程录音录像的做法，规定监察委员会采取调查措施时应当全程录音录像。这样既有据可查，又便于接受监督。此外，还需要进一步完善相关制度，强化对监察权的监督制约。
(五)扩大监察范围，明确监察对象
国家监察体制改革，需进一步明确监察对象。行政监察对象与国家监察对象不同：前者只对行政机关公务员和行政机关任命的其他人员实施监察，而后者对所有行使公权力的公职人员均实施监察，实现监察对象全覆盖。哪些人员属于行使国家公权力的公职人员?
1.中国共产党各级机关工作人员。在我们国家，共产党是执政党、领导党，行使执政权、领导权，本质上就是公权力。因此，中国共产党各级机关工作人员是行使公权力的公职人员，属于监察委员会的监察对象。
2.各级人民政府工作人员。各级人民政府工作人员是公权力的当然行使者，原本就属于行政监察的对象，现在也属于国家监察对象。
3.各级司法机关工作人员。法院、检察院依法行使司法权，法院、检察院的工作人员也是监察对象。
4.各级人大机关工作人员。人大是权力机关，本身也是监督机关。监察委员会并非监督人大机关，而是监督人大机关工作人员。人大机关工作人员行使公权力，因此也是监察对象。
5.各级政协机关工作人员。政协机关工作人员也行使一部分公权力，因此也属于监察对象。
6.民主党派各级机关工作人员。按照《公务员法》规定，民主党派机关的工作人员属于公务员范畴，也是国家监察对象。
7.法律法规授权组织内行使国家公权力的国家工作人员。法律法规授权的组织，虽然不是国家机关，但在法律法规授权的范围内行使一部分国家公权力。因此，该类组织内行使国家公权力的公职人员，也属于国家监察对象。
8.科教文卫体等事业单位的工作人员。此类事业单位依法行使一部分国家公权力，如公立医院依法实施卫生防疫、公立大学依法授予学位等等。此类事业单位的公职人员，属于国家监察对象。
9.国有企业管理人员。国企的管理人员，依法享有管理国企的权力，因此属于国家监察对象。
从以上概括来看，之所以设立国家监察委员会，扩大监察对象的范围，就是为了与纪委的监督相衔接，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。值得注意的是，这里虽然不提对公权力组织的监督，但实际上通过对公职人员的监督，也达到了对公权力组织监督的效果。与之相较，香港特别行政区、澳门特别行政区的反贪污贿赂条例、廉政公署条例，其适用对象也非常广泛，不限于行政机关，所有公职人员(包括企业领导、大学公职人员等)均属适用范围，某些情况下，对私企人员的商业贿赂等行为也实施监督。
(六)制定《国家监察法》，修改相关法律
设立国家监察委员会是一项重大的政治体制改革，必须在法治的框架内进行。因此，有必要制定《国家监察法》，修改《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《人民法院组织法》《人民检察院组织法》《刑事诉讼法》等法律法规。最终是否需要修改宪法，仍是一个值得讨论的问题。从近期看，在不修改宪法的情况下设立国家监察委员会亦是可行的。因为根据宪法相关条文，国家一切权力属于人民，人民代表大会是人民行使权力的最高机关，人民代表大会可以制定有关国家机构方面的基本法律等等。因此，人民代表大会授权或者通过制定《国家监察法》设立国家监察委员会也是可行的。从长远来看，改变现行国家机构的设置体制，由“一府两院”改为“一府一委两院”，还是有必要修改宪法。
三、国家监察体制改革的难点
国家监察体制改革的难点有两个：一是如何实现国家监察机关和司法机关的有机衔接?二是如何监督和制约国家监察机关?
(一)国家监察机关和司法机关的协调衔接问题
国家监察委员会设立后，检察院反贪污贿赂、反渎职、预防职务犯罪等职能，包括机构和人员，将一并转隶到国家监察委员会。检察院与国家监察委员会如何进行协调衔接?国家监察委员会是否拥有批捕、起诉的权力?这些问题都值得深入研究。
有人担心，监察委员会成立之后，会不会将所有权力集于一身，成为一个“超级机构”。事实上，作为执法监督机关，国家监察委员会主要行使调查权，没有必要越俎代庖行使检察院批捕和公诉权，所以，不会成为一个权力极大的“超级机构”。检察机关反贪、反渎、预防职务犯罪职能转隶国家监察委员会后，承担的调查职能和原来在检察院所承担的侦查职能有所区别。正因如此，中央要求试点期间，确保思想不乱，工作不断，队伍不散，推动人员融合和工作流程磨合。
关于调查权。国家监察委员会应当定位为执法监督机关，而非司法机关。国家监察委员会行使监督、调查、处置等权力。检察院拥有的侦查权、批捕权、公诉权，国家监察委员会并不继受行使。监察委员会的调查权不会取代检察院的侦查权，性质上也不同于侦查权。国家监察委员会应该拥有调取资料和证据、勘验、扣押、查封、进入场所或驻地等调查权，以便充分发挥监察和反腐败的职能。《行政监察法》以及纪委的相关规则中也赋予纪检监察机关调查职能。在制定《国家监察法》时，应当整合调查措施并使其法律化，将调查权统一赋予国家监察委员会。
关于监察委员会的处置权。《行政监察法》赋予行政监察机关对监察对象的建议和行政处分权，对涉嫌犯罪的监察对象应当及时移送司法机关依法处理。司法机关受理案件后将进一步侦查，并依法批捕和提起公诉。国家监察委员会成立后，行使的处置权多数情况下是程序性权力，不是最终的处理权。只有当监察对象仅存在违反违法违纪情形需给予行政处分时，监察委员会的处置权才是实体性的。因此，要做好国家监察委员会和司法机关的协调衔接工作。国家监察委员会对涉嫌犯罪的监察对象无权决定批捕与否、起诉与否，无权酌情免责，只能依法调查完毕后及时移送司法机关处理。
检察院对监察委员会移送的案件，如果认为不构成犯罪，能否撤案或者不批捕?从法理上讲，检察院有这个权力。因为权力有分工，要相互监督制约。批捕权、起诉权、审判权是司法机关的权力，国家监察委员会不能越俎代庖，不能说“我认为是犯罪，就一定是犯罪”。尽管在腐败案件高发多发的阶段，纪委或者监察委员会立案调查的案件，一般来说都会走到司法程序。但在顶层设计时，必须处理好国家监察委员会与司法机关相互监督制约协调的关系。国家监察委员会不行使司法机关的权力，只行使执法监督机关的监督、调查、处置权。以技术侦查为例，在案件侦查阶段，只有经过有关机关严格审批后，才能针对犯罪嫌疑人实施技术侦查。可见，技术侦查是公安机关和检察机关依法享有的权力，不是国家监察委员会的权力。因此，应当严格划分国家监察委员会和司法机关的权力边界，做好相应权力的衔接协调工作。
当前纪委和监察机关行使的“双规”“双指”权力，在未来国家监察委员会的大框架内，以什么形式出现呢?国家监察委员会设置之后，上述权力将受到严格的限制。限制的方式就是通过制定《国家监察法》，设置一种法定的调查措施??暂且称为“留置措施”。该措施并非新创，《人民警察法》就有相关规定：“对被盘问人的留置时间自带至公安机关之时起不超过二十四小时，在特殊情况下，经县级以上公安机关批准，可以延长至四十八小时。”国家监察委员会的留置措施可能就会长一些，但最长可能不会超过三个月。“留置措施”是一种调查措施，和传统意义上的“双规”“双指”有本质的区别。将留置措施纳入法治轨道，形成比较严密的规则体系，从实体和程序规则上加以有效约束，将会对案件调查、处置及移送，发挥较好作用。例如，现在的公安机关办案要求全程录音录像，《国家监察法》也可以要求国家监察委员会采取留置措施时必须全程录音录像，收集保存证据，接受监督。采取此类调查措施必须履行严格的审批程序，防止出现权力异化或者滥用。
(二)国家监察机关的有效监督和制约问题
国家监察委员会是一个新的国家机关，其行使的监察权必须接受监督和制约。
1.人大监督。国家监察委员会由人民代表大会产生，对人民代表大会负责，因此也要接受人民代表大会的监督。具体而言，国家监察委员会成员由人民代表大会选举或者任命，人民代表大会可以质询、罢免、监督监察委员会成员。监察委员会由人大产生，对人大负责，接受人大监督，这是把党的监督和人民的监督有机结合在一起的重要方式。作为合署办公机构，纪委接受上级党委、上级纪委的党内监督，监察委员会接受人民代表大会的监督，本质上它是一个权责一致、接受监督制约的机构。
2.司法监督。党的十八届六中全会强调，各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督。对国家监察委员会的司法监督，是在权力的分工、制衡、制约中实现的。国家监察委员会移交给检察院的案件，如果检察院认为不构成犯罪，有权撤案或者不批捕，这就是一种司法监督。对国家监察委员会做出的决定或者采取的措施，检察院有权实施法律监督，这也是一种司法监督。国家监察委员会的权力要通过各种制约措施和程序流程加以制约和监督。
3.自我监督。自我监督是最重要的监督。十八大以来，*所采取的一系列反腐措施，就是党的自我监督。离开了共产党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的能力，无法彻底铲除腐败。国家监察委员会对所有公职人员的监督既是国家机器的自我监督，也是国家监察委员会对自身的监督。十八大之后，中纪委专门设立了对纪委工作人员实施监督的内设机构，集中力量解决“灯下黑”问题，移交司法机关处理的有十几人，纪律处分的几十人。打铁还需自身硬，只有解决好自我监督问题，才能够增强社会公众对国家监察体制改革的信心，更好发挥监察委员会的监督功能。
4.社会监督。民众和舆论监督也是监督国家监察委员会的有效方式。党的十八届六中全会强调，要支持民主党派履行监督职能，重视民主党派和无党派人士提出的意见、批评、建议。要认真对待、自觉接受社会监督。国家监察委员会同其他国家机关一样，也应当自觉接受包括舆论监督、民众监督在内的各种社会监督。就像《党内监督条例》所要求的那样，要“利用互联网技术和信息化手段，推动党务公开、拓宽监督渠道，虚心接受群众批评。新闻媒体应当坚持党性和人民性相统一，坚持正确导向，加强舆论监督，对典型案例进行剖析，发挥警示作用”，实现对监察委员会的有效社会监督。
5.党的监督。国家监察委员会是一个国家机器，其党员身份的工作人员，尤其是党员领导干部当然要接受党的监督。强化对国家监察委员会的监督，也是党内监督的重要内容。党的十八届六中全会强调，监督是权力正确运行的根本保证，是加强和规范党内政治生活的重要举措。必须加强对领导干部的监督，党内不允许有不受制约的权力，也不允许有不受监督的特殊党员。要完善权力运行制约和监督机制，形成有权必有责、用权必担责、滥权必追责的制度安排。
关注国家监察体制改革
国家监察体制改革的大幕已经开启，一个新的国家机构不久将在北京和山西、浙江等地率先破土而出。对此，学者认为，现在改革的方向，是要求形成全面覆盖国家机关及公务员的国家监察体系，这是非常大的进步。
11月份，“深耕监督主业”在北京检察系统内部被频频提及。与此同时，北京市三级检察机关全部分设了专司监督职能的侦查监督部和刑事审判监督部，部分院还设立了相对独立的民事检察、行政检察等部门。
这是监察体制改革试点方案正式公布后，北京检察改革方向出现的变化，“深耕监督”也被视为检察机关后反贪局时代的必由之路。
11月7日，中纪委网站发布消息称，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》(下称方案)，提出北京、山西、浙江将设立由各级人大产生的监察委员会，与党的纪委合署办公，是行使国家监察职能的专责机关。
方案还强调，这是一项“事关全局的重大政治改革”。
12月25日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议审议通过了这一方案，并进一步明确了监察委的权责。至此，监察体制改革的脉络已清晰。
在这种情况下，北京检察系统改革方向的改变，暗示瘦身后的检察院将重新寻找职能定位，而北京作为一个试点地区已经在快速行动。
民主与法制社记者从北京一位检察官处获悉，北京检察机关内部改革从10月份就已经开始，11月份各检察机关就已经对相关部门进行人事冻结，干部调入调出和提拔全部停止，这些部门的一些案件也已暂停办理。除此之外，相关部门的数据统计目前已经完成并上报，改革工作正在有序地推进。
据公开报道，浙江、山西两个试点地区的改革工作目前也按照部署有序地开展。上述检察官向记者表示，预计2017年上半年，试点地区监察委有望相继挂牌成立。
可以确定，一个新的国家机构不久将在京、晋、浙地区率先破土而出。
形势倒逼的“政治改革”
“国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，是国家监察制度的顶层设计。”方案这样强调这次监察体制改革试点工作。
在中国纪检监察学院副院长李永忠看来，“政治改革”是一个非常慎重使用的字眼，改革开放30多年来，政治体制改革严重滞后于经济体制改革，是不争的事实。过去的提法都是行政体制改革和行政机构改革，比如前几年国务院大部制改革、近几年军队改革都没有用“政治改革”的字眼。
“我研究制度反腐30多年，也未能想到中央能以如此宽广、高强度、大力度来推进这一前所未有的‘重大政治改革’。”李永忠说。
人们也注意到，十八大后，致力于反腐败、重构风清气正的政治生态是这一届*领导工作的一大特点。
李永忠也表示，*上任后，在中纪委的第一次讲话就提到了腐败愈演愈烈，这些都是由于政治体制改革没有同步于经济体制改革造成的。所以说全面从严治党、全面深化改革，不仅要深化经济体制改革，也要深化政治体制改革。
除此之外，中央高层在不同场合也频繁谈及反腐败的严峻复杂的形势。
据中纪委网站公布的消息，“截至8月底，全国共查处’四风’违纪问题近14万起，处理党员干部18余万人”，仅中管干部这样的高级别，“十八大以来，中央纪委立案审查中管干部222人，给予纪律处分的中管干部212人;谈话896人次，函询1863人次，了结2753人次。全国纪检监察机关共立案100余万件，给予党纪政纪处分100余万人。”
特别是发生了周永康、郭伯雄、徐才厚、薄熙来、令计划等腐败案子后，中央更是不断加强制度反腐建设，探索腐败治本之策。
面对复杂严峻的反腐形势，年底，据媒体报道，最高检打算调整职务犯罪侦查预防机构，整合组建新的“反贪污贿赂总局”，强化直接侦查、指挥协调、业务指导等工作，以此来遏制腐败蔓延的势头。
舆论认为，此时高层就开始考虑研究建立“国家监察委”了。
初，中共中央*出席十八届中纪委七次全体会议，讲话提到“要坚持党对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导，扩大监察范围，整合监察力量，健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”。
他指出：“要把党内监督同国家监察、群众监督结合起来，同法律监督、民主监督、审计监督、司法监督、舆论监督等协调起来，形成监督合力，推进国家治理体系和治理能力现代化。”
随后人们又发现，在十八届六中全会上通过的《党内监督条例》提到：“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督，人民政协依章程进行民主监督，审计机关依法进行审计监督。”
这里将监察机关作为外部监督的力量单独提出，与人大、政府和司法机关并列。
果然，六中全会结束后不久，国家监察制度改革宣布启幕。
12月21日，十二届全国人大常委会第二十五次会议再次强调，腐败是侵蚀党和国家肌体的毒瘤，反腐败斗争关系党和国家生死存亡。
会议认为，党的十八大以来，*不断加强反腐败体制机制建设，制度的笼子越扎越紧，但是，当前反腐败斗争形势依然严峻复杂，各级国家机关、国有企事业单位中贪污受贿、权力寻租、利益输送等腐败问题依然存在。
会议指出，深化国家监察体制改革是以*同志的*作出的事关全局的重大政治改革，对推进全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党，具有重大的现实意义和深远的历史意义。
因此，国家监察体制改革试点，被视为“打破政治体制改革长期徘徊不前局面的突破口”。
“第四权力”
对于中央在监察体制改革试点地区设立监察委的决定，上海社会科学院政治与公共管理研究所研究员李锦峰认为，这一举措全面提升了反腐机构的法律地位，促进反腐工作朝规范化、制度化方向发展。
而根据相关规定，监察委由省(市)人民代表大会产生，行使监察职权的国家专责机关。在试点地区将会形成“一府一委两院”的政治组织架构，是传统的国家权力中立法权、行政权与司法权之外的独立权力，是一种典型的“第四权”。
上海社会科学院法学研究所刑法室主任魏昌东教授对此表示，在现代国家政治权力结构中，前三项权力属于对事权，由此决定政治权力对国家事务的集中管理，而独立设置的监督权，则属于对人权，并基于对公共权力运行监督的需要，而会触及部分对事权，即对行政权运行中的合法性审查问题。
他告诉记者，中国的国家监察委员会制度，一经设立就具有鲜明的中国特色，其与滥觞于北欧的监察使制度具有明显的不同，表现为确保监察委全面、高效履行监督职能，立法为其配备了充分的司法职权，我国《刑事诉讼法》所规定的刑事侦查权力，作为监察委内设机关的腐败犯罪查处部门将依法独立行使。
不久前，王岐山在地方监察体制改革试点地区调研时也指出，监察委员会实质上是反腐败机构。
而根据方案规定，试点地区监察委的组建，主要将人民政府的监察厅(局)、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会。
这些都是现实中的分散在政府、检察院等各机构的反腐力量，而这次改革则是将这些反腐力量从这些机构中独立出来，由监察委统一行使。
由于现行的监察体系有其弊端，比如监察过窄的问题。行政监察法将监察主体定位为行政监察机关，将监察对象确定为国家行政机关及其公务员、国家行政机关任命的其他人员，未将立法机关、司法机关等国家机关及其公务员纳入，与公务员法的调整范围不衔接，存在监督盲区等。
据不完全统计，2005到因贪污受贿、玩忽职守等腐败行为受党政纪处分者达1012179人，但被移送司法机关处理的仅38636人，约占总数的3.82%。
另一方面，现在监察机关的人财物虽然由地方负责，监察的独立性似乎不足，也影响监察的权威性。
上文提到的检察官还告诉民主与法制社记者，查处职位比较高的贪腐官员往往需要多部门组团作战，比如纪委、监察以及检察院反贪部门的通力合作，各自发挥自己的优势。他认为，这也是高层考虑整合反腐力量，成立“监察委”的主要因素。
李锦峰表示，国家监察体制的改革，意味着反腐败进入到一个新的阶段，“因为公权力的规范性问题不只是一个政党的事情，更是一个国家的事情，不只是一个关键的党纪问题，更是一个深奥的政治问题。监督公权力运行、防止公权力滥用，关系政党存亡、国家安危和群众利益。”
要求监察全覆盖
其实，十八大以来，*就多次强调“要把权力关进笼子里”。
按照现在的方案设计，试点地区监察委对本地区所有行使公权力的公职人员依法实施监察。
监察委履行监督、调查、处置职责，监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况，调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定，对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉。
为履行上述职权，监察委员会可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。
李锦峰分析，这实际是一套独立的、垂直的管理条线，将整合、重塑过去分散的反腐力量，将有利于强化监督职能，形成独立、统一的监督力量。
中国反腐败研究中心吴健雄教授对记者表示，纪检与监察合署办公虽然有助于克服重复、交叉乃至冲突等问题，但也饱受诟病。
“从揭露和查处的党政机关事业单位腐败案件看，系统性腐败、区域性腐败、塌方性腐败、家族性腐败，大都起源于对资源分配、行政法规的违反和监控不力。”
而据统计，2017年全国查办的征地拆迁、医药卫生、生态环保、扶贫救灾等民生领域腐败犯罪案件涉案达32132人，其中非党人员占45%，同比上升3.3%，暴露出非党公务员的纪律约束存在空白地带。
12月5日，《人民日报》发表评论称，特别要把当前的党内监督的全覆盖的基础上，将人大、政协、法院、检察院等纳入监察范围，实现对行使公权力的公职人员全覆盖。
评论认为，十八大以来，党内出台系列法规政策，目的是要实现“用纪律管全党”，监察体制改革则是要强化“用法律管全体”，这有利于杜绝权力监督的真空地带，压缩权力主体的“任性空间”，是防治党的领导弱化、腐化蜕化的治本之策。
“很多人误以为现在的行政监察机关可以监督所有的公职人员，但行政监察机关只是政府组成部门，监督不了人大、政协，也监督不了司法机关，存在一定的局限性。”清华大学公共管理学院党委书记、廉政与治理研究中心副主任过勇告诉记者，“现在改革的方向，是要求形成全面覆盖国家机关及公务员的国家监察体系，这是非常大的进步。”
“过去的一段时间的反腐，主要是针对‘积极腐败’，但是对‘消极腐败’，比如为官不为的现象，现有纪检监察机关还缺乏有效手段。”李锦峰表示，监察委就解决了这个问题，比如可以采取谈话、讯问、询问等方式对付“消极腐败”，提升公共机构的行政效率。
多重监督
如何监督监察委?监察委会不会成为一个超级机构?按照方案的设计，首先监察委需要接受来自各级人大的监督以及上级监察委的监督。
中国政法大学副校长马怀德在多次接受媒体采访时也表示，对国家监察委员会的监督，无外乎内部、外部两种途径。十八大后，中纪委提出打铁还需自身硬、防止灯下黑、信任不能代替监督等自我监督理念，也设置了相关的内部监督机构。比如“纪检监察干部监督室”，就是专门对内部人员进行监督。
外部监督来自人大监督、社会监督。各级人大产生监察委这个机构，任命其人员、听取其报告、对相关人员进行质询，这些都是监督的一部分。
社会公众监督看似很虚，但因为来自媒体、老百姓采取的各种方法手段的全方位、全天候监督，人民群众还可以通过举报、投诉、来信来访等传统方式监督，所以实际上比较“实”。
多种监督中，最重要的就是法律监督。如果将行政监察法修改为《国家监察法》，通过法律明确监察委的职责、权限、运转程序、具体措施，并按照法定职责必须为、法无授权不可为的方式进行监督，会有很好的效果。尤其对于这种权力大、涉及面广的重要部门，更需要强化法律对其职权行使的有效监管。
中国反腐败研究中心吴健雄教授则认为，国家监察委的设置要坚持依法治权和依法控权的原则，要有利于监察委自身的监督和外部的监督，与其他司法机关形成一种互相掣肘的关系。
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