政府信息公开条例全面解读
为了统一规范政府信息公开工作，强化行政机关公开政府信息的责任，明确政府信息的公开范围，畅通政府信息的公开渠道，完善政府信息公开工作的监督和保障机制，切实保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，国务院将条例的制定作为政府法制建设的一项重要工作，《中华人民共和国政府信息公开条例》经2007年1月17日国务院第165次常务会议审议通过，*总理签署第492号国务院令予以公布，自2008年5月1日起施行。下面就一起来和小编看看政府信息公开条例全面解读吧。
一、《条例》的特点
《条例》共5章38条，主要规定了政府信息公开的立法宗旨，政府信息的法律定义，政府信息公开的总体要求，政府信息公开的范围、方式和程序，政府信息公开的监督和保障。
从条例的性质和规范的内容看，条例主要有三个特点。一是《条例》属于行政法规，规范的对象主要是行政机关。《条例》是规范行政机关自身行为的一部重要行政法规，按照信息的掌控数量和国家目前的民主法制发展进程，信息公开先由国务院立法制定行政法规，主要规范行政机关，所以其他国家机关比如人大、政协、法院、检察院都不在《条例》规范的范围之内，所以《条例》的名称是政府信息公开。二是《条例》属于规范行政机关共同行政行为的行政法规。一般来说，一个行政法规只涉及一个或者几个行政部门的工作，比如道路交通管理法规、产品质量管理法规、教育和卫生管理法规等，而《条例》涉及所有行政机关，对所有行政机关都适用，所有行政机关都必须毫无例外的认真贯彻施行，所以《条例》是规范行政机关共同行政行为的重要法律规范。三是《条例》属于主要规范行政机关义务的行政法规。和其他大多数行政法规不同的是，《条例》赋予行政机关的不是具体行政管理权，而是对管理对象提供服务的义务。比如，税收管理法规、工商行政管理法规、土地管理法规等，主要是赋予行政机关管理权的，行政管理对象是义务人，而《条例》规定的义务人主要是行政机关。依法公开政府信息是行政机关的一项重要职责和基本义务。和《行政许可法》一样，《条例》的颁布施行必将会给行政机关的决策过程、行为方式、工作作风等诸多方面带来重大影响。
二、《条例》的立法宗旨
立法宗旨就是立法的目的和指导思想，《条例》第一条就开宗明义讲明了立法的宗旨，主要从四个方面进行了表述。
一是为了保障人民群众的知情权。宪法规定人民群众可以通过各种方式和途径参与管理国家事务，监督国家机关依法行使职权，那么参与权、监督权，首先来源于知情权，不知情就不可能参与管理，也不可能有效地实施监督。因此《条例》的第一句话就是“为了保障公民、法人或者其他组织依法获取政府信息”，也就是说要保障人民群众的知情权。
二是为了“提高政府工作的透明度”。信息公开一类的法律法规在国外被统称为“阳光法案”。大家都认为“阳光是最好的防腐剂”，在阳光之下，可以有效地防止暗箱操作，减少腐败行为。目前，已知有68个国家制定发布了同类法律法规，特别是民主法制比较健全的国家都有同类法律法规。我们国家对转变政府职能的要求是，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制，那么，《条例》的立法目的之一，就是为透明、廉洁制定具体的、可操作的行为规范，通过制度建设真正提高政府工作的透明度，防止腐败行为的发生。
三是为了“促进依法行政”。2004年3月国务院在印发的《全面推进依法行政实施纲要》中，明确提出政府信息公开是依法行政的重要举措。依法行政是依法执政的关键环节，不依法行政就不可能实现依法执政，依法执政是执政方式的重大变革，是政治体制改革的重要方面，因此，也可以说政府信息公开《条例》的颁布，表明了我国政府推进依法行政、建设法治政府的决心，目的在于不断促进我国*民主政治的进步。
四是为了充分发挥政府的服务作用。据统计，我国目前80%的公共信息都控制在政府手中，这些信息对经济社会活动、人民群众的生产生活有着非常重要的参考价值和指导作用，同时，这些依靠行政权力收集起来的信息资源，应当取之于民、用之于民，使这些信息发挥更大的社会公益性作用。党的十七大报告明确提出要建设服务型政府，也就是政府要从单纯的行政管理转向经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，《条例》的立法目的与党的十七大的报告要求是一致的，提出了为社会各界和人民群众在政府信息方面服务的具体举措，《条例》必将会成为建设服务型政府的重要指引。
三、政府信息的法律定义
根据《条例》第2条的规定，《条例》所称政府信息，“是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的以一定形式记录、保存的信息”。对政府信息的认定和理解应当把握好以下三点：
从政府信息的性质上看，政府信息是与履行行政管理职责密切相关的信息，与行政机关履行行政管理职责没有关系的信息不是本《条例》规定的政府信息。比如，公安机关根据《治安管理处罚条例》进行治安管理制作或者获取的信息属于政府信息，而公安机关根据《刑事诉讼法》，办理刑事案件制作或者获取的有关信息就不属于《条例》规定的政府信息;再比如，纯属行政机关内部事务形成的信息，也不属于《条例》规定的政府信息。
从政府信息产生的方式上看，即包括本行政机关在履行职责过程中制作的信息，比如本机关制定发布的公文;也包括本机关在履行职责过程中从其他机关、公民、法人或者其他组织那里获取的信息，比如行政机关为了行政管理的需要，要求企事业单位或者个人提供的有关信息。
从政府信息的载体形式看，政府信息必须以一定的形式记录、保存，都有一定的载体，比如，可以是纸张、也可以是胶卷、磁盘、磁带或者其他存储介质，没有依附一定载体形式的口头消息和传闻等，都不属于《条例》规定的政府信息。
在这里需要说明的是，政府信息公开和政务公开是两个既有密切联系又不完全等同的概念。政府信息公开与政务公开在主体、内容、方式等主要方面要求是基本一致的，前几年政务公开的深入开展推动了《条例》的出台，《条例》的出台也有利于巩固政务公开工作的成果。但是，从世界范围看，已经出台的各国法律法规都使用“信息公开”或者“政府信息公开”的概念。政府信息公开和政务公开的区别主要有两点：一是适用的主体不完全相同。政府信息公开的主体主要是行政机关(包括具有管理公共事务职能的组织和与人民群众利益密切相关的公共企事业单位);政务公开的主体主要是党政机关和群众团体;二是公开的范围不完全相同。政府信息公开主要解决行政机关在履行行政职责过程中与社会公众的关系，所公开的是掌握的公共信息;而政务公开不仅要求有关公共信息对社会公开，也要求内部信息对本单位内部职工公开。政府信息公开和政务公开的概念在各自不同的工作领域中使用，行政机关在实践中需要准确把握，一般依法使用“政府信息公开”的概念。
四、政府信息公开工作的总体要求
(一)要加强政府领导。政府信息公开是政府的责任，《条例》要求各级人民政府应当加强组织领导。同时，《条例》规定在中央政府国务院办公厅是全国政府信息公开工作的主管部门;在地方县级以上人民政府一般确定办公厅(室)为政府信息公开工作主管部门。主管部门的职责主要是负责推进、指导、协调、监督本行政区域的政府信息公开工作，确保《条例》的正确贯彻实施。
(二)要明确工作机构。根据《条例》规定，各级人民政府及县级以上人民政府部门都应当指定机构(统称政府信息公开工作机构)负责本行政机关政府信息公开的日常工作。政府信息公开工作机构不同于主管部门，其职责主要是负责本单位政府信息公开的日常工作和具体事宜。政府信息公开工作量比较大，政府信息需要不断维护和更新，还要进行保密审查，公开内容的把握也比较难，而且需要统一对外，因此要求各个行政机关都必须确定机构和人员承担这项工作，把法定职责落实到具体机构和人员。政府信息公开工作机构确定后，应当将办公地址、办公时间、联系方式等向社会公布。
政府信息公开工作机构当前急需履行的一项重要职责，是要抓紧对《条例》施行前的政府信息进行由近及远的清理，并组织编制政府信息公开指南和政府信息公开目录。政府信息指南包括政府信息分类、编排体系、获取方式等内容，解决的是公民、法人或者其他组织通过什么渠道获取政府信息的问题;政府信息公开目录包括政府信息索引、名称、内容概述、生成日期等，解决的是公民、法人或者其他组织可以获取什么信息的问题。
(三)要建立健全制度。制度建设是政府信息公开的重要保证，要以完善制度形成长效机制，通过制度对政府信息公开进行规范。《条例》要求建立健全的具体制度主要有：政府信息公开制度，政府信息公开保密审查制度，政府信息公开发布协调制度，政府信息公开新闻发布会审批制度、政府信息公开工作考核制度，政府信息公开工作社会评议制度;政府信息公开工作责任追究制度，政府信息公开工作年度报告制度等。
(四)要遵循法定原则。《条例》把公正、公平、便民和及时、准确以及不得危机国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定作为政府信息公开的基本原则。
1、坚持公正、公平、便民的原则。根据《条例》的规定，公正、公平、便民是政府信息公开的行为准则。“公正”就是要求行政机关遵守*理念的基本价值取向，在政府信息公开过程中，对人对事都讲求公道，不偏私，不歧视;“公平”就是要求行政机关在政府信息公开过程中平等的对待申请人，做到一视同仁，同等情况同等对待，不同情况不同对待，使公民、法人和其他组织有平等利用政府信息的权利;“便民”就是要求行政机关提高办事效率，提供优质服务，在政府信息公开过程中向公民、法人和组织提供尽可能的方便。比如：《条例》规定政府信息公开工作机构都要将办公地址、办公时间、联系方式等向社会公开，就是为了方便公民、法人和其他组织提出申请;《条例》规定各级政府要在档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，也是为了给公民、法人和其他组织提供便利;《条例》还规定，行政机关应当根据需要设立公共查阅室、资料索取点等场所、设施，供公民、法人和其他组织使用，申请人存在阅读困难或者视听障碍的，行政机关应当为其提供必要的帮助等等，《条例》规定的便民措施还有很多，体现了服务型政府的积极作为，行政机关应当在实践中努力践行。需要说明的是，任何改革都是有成本的，该投入的硬件设施(包括政府网站和电子政务设备)都要积极投入，才能满足实施《条例》的要求，也才能做到便民。此外，贯彻行政许可法时各地各部门建立的行政服务大厅也应当成为接受政府信息公开申请的窗口，为公民、法人或者其他组织提供服务。
2、坚持及时、准确提供政府信息的原则。《条例》规定行政机关应当及时、准确地公开政府信息。及时是对政府信息公开时限的要求;准确是对政府信息公开内容的要求。
为了实现及时的要求，《条例》明确规定了时限。对属于主动公开的政府信息，除法律法规另有规定外，要求该信息形成或者变更之日起20个工作日内必须予以公开;对属于依申请公开的政府信息，能够当场答复的，要当场答复，不能当场答复的，应当在收到申请之日起15个工作日内予以答复，经负责人同意最多再延长15个工作日。从国外执法实践看，实施信息公开法律法规出问题最多的是不能够按照规定时限提供，而《条例》规定的时限比许多国家规定的时限都要短，这是需要在实践中重视的问题。
为了实现准确的要求，《条例》主要作了四个方面的规定：1、明确规定了公开责任。政府信息由制作的单位负责公开;对从公民、法人或者其他组织那里获取的信息，由保存该政府信息行政机关负责公开;对于行政机关从别的行政机关获取并保存的政府信息，由制作机关负责公开。对于因政府机构调整而撤销合并的行政机关掌握的政府信息，由继续行使其职权并接管该政府信息的行政机关负责公开。行政机关在公开政府信息时要按照内部程序进行核定和保密审查。同时，《条例》还要求行政机关及时维护和更新本行政机关公开的政府信息。2、明确规定了澄清责任。《条例》要求行政机关发现影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会管理秩序的虚假的或者不完整的信息，应当在其职责范围内发布准确的政府信息予以澄清。这是要求行政机关要以积极的作为来对待虚假信息，而不是采取不作为的态度。3、明确规定了协调机制。为了保证政府信息公开的准确性，维护政府信息公开的协调一致，免得发生混乱，《条例》规定行政机关应当建立健全信息发布的协调机制，行政机关发布政府信息，涉及其他行政机关的，应当与有关机关进行沟通、确认，两个以上行政机关拟对外发布的政府信息不一致的，应当沟通协调，不能各行其是;不能形成一致意见的，应当报共同的上级政府信息公开主管部门决定。4、明确规定了发布审批。《条例》规定，行政机关发布政府信息依照国家有关规定需要批准的，应当批准后再发布，未经批准不得发布。比如对于地震等灾害性预报、严重的事故或事件等应该由上级或者有关机关批准才可以发布的政府信息，不经批准不能擅自发布;需要召开新闻发布会的，要按照有关规定经过有关机关批准才能召开。
3、坚持不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的原则。国家安全是国家的核心利益，涉及国家安全的政府信息不能公开，这是世界各国的通例;公共安全、经济安全和社会稳定关乎国家整体利益，不能由于政府信息公开而受到损害，因此《条例》规定，行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。同时“三个安全一个稳定”也是一个很大很严肃的概念，哪些政府信息会危及“三个安全一个稳定”，在《条例》实施过程中需要有较高政策观念和水平的领导负责，慎重衡量，严格把关。如果对危及“三个安全一个稳定”的政府信息不慎重处理，就有可能造成严重的后果;如果以维护“三个安全一个稳定”为托词随意处置，不公开应当公开的政府信息，那么政府信息公开就会变成一句空话，从而会失信于民。
五、政府信息公开的监督和保障
(一)政府信息公开监督的有关制度
为了加大政府信息公开的力度，加强对政府信息公开工作的监督，《条例》规定了几项制度，主要是：
1、考核、评议制度。根据《条例》规定，各级人民政府应当建立健全政府信息公开工作考核、评议制度，并定期进行。考核一般由政府对所属部门和下一级人民政府实施，采取平时考核与年终考核相结合的方式进行;社会评议一般由政府组织社会各有关方面实施，采取公众评议、特邀评议相结合的方式进行，公众评议可以在各级政府门户网站上公开进行，必要时，也可以委托媒体或有关单位组织进行民意调查;特邀评议可以由各级人民政府信息公开工作主管部门组织和邀请相关部门人员、人大代表、政协委员、群众代表、有关专家进行。考核评议一般应当纳入各级政府的目标管理，并可以向社会公布对各行政机关考核、评议的结果和名次。
2、监督检查制度。根据《条例》规定，政府信息公开工作主管部门和监察机关负责对行政机关政府信息公开的实施情况进行监督检查，各级政府信息公开工作的主管部门和监察机关应当切实履行监督检查职责，经常组织力量进行检查和抽查，及时纠正违反《条例》规定的行政违法行为。
3、责任追究制度。根据《条例》规定，各级人民政府应当建立健全政府信息公开工作责任追究制度，在单位内部实责任制，对不履行政府信息公开义务的，监督检查中发现严重问题的，以及考核、评议不合格的，应当依法追究有关部门和有关人员的责任。
4、年度报告制度。根据《条例》规定，各级行政机关应当在每年3月31日前公布本行政机关政府信息公开工作年度报告。年度报告应当包括下列内容：一是行政机关主动公开政府信息的情况;二是行政机关依申请公开政府信息和不予公开政府信息的情况;三是政府信息公开的收费及减免情况;四是因政府信息公开申请行政复议、提起行政诉讼的情况;五是政府信息公开工作存在的主要问题及改进情况;六是其他需要报告的事项。
