省级深化户籍制度改革的实施意见推出

编辑:李老师高考志愿助手

“地方版”户籍制度改革意见正加速出台。据悉,截至目前,已有17个地区推出省级深化户籍制度改革的实施意见。在尚未出台省级实施意见的地区,也推出了一些市级层面的改革意见。

从意见内容看,几乎所有省份都提出建立居住证制度,取消农业和非农业户口的性质区分,以及细化落户政策等,但在涉及土地问题时多采取“模糊处理”的方式,农民原有的土地承包经营权、宅基地使用权该如何保障,目前还没有统一的解决方案。

【改革规划】

按照规划,我国常住人口城镇化率将从2012年的52.6%提高到2020年的60%左右,户籍人口城镇化率将从2012年的35.3%提高到2020年的45%左右。

《关于进一步推进户籍制度改革的意见》中提到,到2020年,努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。在不少业内人士看来,随着农民进城落户,除一线城市之外的中小城市的过剩库存将得到消化,房地产业将成为“户改”的受益者。

同策咨询研究部总监张宏伟认为,“每年有1200万~1700万人口从农村流入城市,一旦涉及到户籍改革,这些人可能成为将来的潜在购房群体。放开中等城市落户限制,可以有效促进购房的积极性。”

克尔瑞集团广州总经理梁永光认为,户籍改革制度对三、四线城市的房地产市场会有一定促进作用。“至于房价是否会上涨,部分取决于政府未来是否加大楼市的供应量。”资深地产评论员韩世同则认为,户籍改革是一个渐进且漫长的过程,短期来说作用不会太明显。户籍改革会否最终释出购买力,需要出台一系列的配套细则,如农民进城当居民以后的谋生途径、教育医疗养老福利等,如果单单是户口转为居民而“有名无实”,那么农民进城的积极性会大打折扣。

中国社会科学院人口与劳动经济研究所与社会科学文献出版社12月2日共同发布《人口与劳动绿皮书:中国人口与劳动问题报告No.16》。报告指出,户籍制度改革对特大城市和超大城市影响很小,落户门槛将更为严格。

报告指出,不同类型城市的落户政策所覆盖的流动人口规模差异很大。大约有4成的流动人口居住在特大城市和超大城市,落户门槛不但不会下降,还可能更为严格,预计户籍制度改革对其影响很小;大约17%的流动人口居住在较大城市(300万?500万),落户限制将略为放宽,但仍然会比较严格,小部分高端流动人口将可能落户这些城市;大约35%的流动人口居住在大城市(100万?300万)和中等城市,落户限制将有较大程度放宽,居住在这些城市的流动人口将是最有可能落户城市的群体;大约10%的流动人口居住在小城镇,将完全没有落户限制。

但流动人口的落户意愿却与户籍改革政策相反,尽管城区人口300万以下的城市落户限制会逐渐放宽,但是居住在这些城市的流动人口,明确表示愿意落户的人不足4成;在大城市居住的流动人口的落户意愿稍高一些,也仅为45%左右;然而,在严格控制的特大城市的落户意愿最高,将近6成。流动人口愿意落户的城市执行的是较为严格的落户制度,而流动人口不太愿意落户的城市却执行较为宽松的落户制度,这可能使得户籍制度改革对流动人口“落户”的推动作用有限。

挈领:居住证制度成户改抓手

记者初步统计发现,全国31个省区市中,至少已有河北、河南、黑龙江、湖南、安徽、山东、新疆、江苏、江西、广西、陕西、山西、吉林、福建、贵州、四川、青海等17个地区推出了省级深化户籍制度改革的实施意见。在尚未出台省级实施意见的地区,亦推出了一些市级层面上的改革意见。此外,根据各地的政府工作报告,北京、上海、重庆、广东、内蒙古等地也明确了今年将出台户籍改革文件,或实行及健全居住证制度等相关措施。

7月底,国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》,要求“各省、自治区、直辖市人民政府要根据本意见,统筹考虑,因地制宜,抓紧出台本地区具体可操作的户籍制度改革措施,并向社会公布”。

记者发现,在已出台的17个“地方版”户籍制度改革实施意见中,几乎所有省份都提出了建立居住证制度,取消农业和非农业户口的性质区分,以及细化落户政策等。更有多地提出了具体实施的时间表。

安徽省明确,将全面实施居住证制度。居住证持有人以连续居住年限和参加社会保险年限等为条件,逐步享有与当地户籍人口同等的中等职业教育资助、就业扶持、住房保障、养老服务、社会福利、社会救助等权利,同时结合随迁子女在当地连续就学年限等情况,逐步享有随迁子女在当地参加中考和高考的资格。

河南省规定,农民工只需拥有合法稳定住所(含租赁),本人及其配偶、未成年子女、父母等即可在县政府驻地镇申请登记常住户口。省会城市郑州将建立完善积分落户制度,以具有合法稳定就业和合法稳定住所(含租赁)、参加城镇社会保险年限、连续居住年限等为主要指标,合理设置积分分值,达到规定分值即可“落户”。

按照陕西省确定的目标,该省将在6月底以前实现城乡统一的“居民户口”登记,“农业”和“非农业”户口区分将成为历史。江西省也明确,将建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口性质区分,统一登记为居民户口,还原户籍制度的人口登记管理功能。建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度。符合迁移条件的居民可以在城乡之间迁移,自主定居;持有居住证即可享有与当地户籍人口同等的就业、基本公共教育、医卫服务等权利。

据了解,《居住证管理办法》已于去年年底由国务院法制办启动公开征求意见程序,有望于今年出台。北京、上海、广东、湖北、河南、四川、内蒙古、福建等省份已经公开提及将实行或健全居住证制度。

紧迫:特大城市改革不容再拖延

距离预定的2020年全面完成改革任务只剩五年时间,但仍有近半数省份未出台相关细则。专家认为,户籍制度改革的实际进展不尽人意,其中有改革成本巨大等客观原因,但户籍改革尤其是特大型城市的改革不应再拖延。

记者梳理北京、上海、天津、重庆、广州、深圳、武汉、成都、南京、佛山、东莞、西安、沈阳、杭州、哈尔滨等15个特大或超大城市的现行政策发现,这些城市均明确居住证申请门槛,但积分落户并未在所有城市出台,已出台地区落户政策也整体较为苛刻。

有观点认为,户籍制度改革推进缓慢的重要原因是改革成本较高。农业转移人口市民化之后要享受基本公共服务,这就需要很高的成本。而作为主要的成本承担者,地方政府改革积极性不高,导致其在具体实施中比较消极被动。

“未来新型城镇化是以户籍制度改革的城镇化,我赞成仍然要继续保持改革的渐进性。但渐进性不是说要拖延,我们必须要有时间表、路线图和军令状。”中国社会科学院副院长蔡?表示,现在特大型城市推进户籍改革,确实遇到人口密集、环境问题、交通堵塞问题,甚至可能有贫民窟等问题,少数几个特大城市或许应该特殊施策。但是,要严格界定哪些城市户籍制度改革应该慎重,不能把这个范围过分扩大。

北京理工大学教授胡星斗表示,现在中小城市已基本上放开限制,可以自由落户,大城市却控制得比较厉害。

“城市越大,人口聚集产生的经济效率就越高。目前中国的大城市数量并不多,相对于13亿多的人口基数来说,中国只有北上广深等几个大城市。日本只有1亿多人口,就有东京、大阪等多个大都市。”胡星斗认为,过去强调就地转移人口,就地就业,发展小城镇,大城市好像由于人满为患就不宜发展,这是一种偏见。其实所谓的“城市病”是治理能力的问题,与城市规模没有关系。

蔡?也认为,“要对症下药,不要因噎废食”,户籍制度改革的顶层设计权在中央,但归根结底需要地方政府推进。下一步有必要确定一个工作办法,把成本分担、红利共享实实在在地落实下去,可以大幅度提高地方政府推进户籍制度改革的积极性。

难点:农民地权问题多“模糊”处理

值得注意的是,在已经出台的“地方版”户改意见中,对于农民原有的土地承包经营权、宅基地使用权该如何保障,各地目前还没有统一的解决方案。只有吉林省等少数地区提出探索进城落户农民有偿退出“三权”的实现方式,但仍然需要进一步试点。不过,几乎所有地区都明确,现阶段不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。

“土地涉及多方利益,是户籍改革的一大难点。”中国社会科学院农村发展研究所研究员李国祥告诉《经济参考报》记者,本轮户籍改革的一大原则是,国家不提倡户籍政策和农民的土地权益挂钩,并反对强行剥夺农民的土地权利。所以地方在出台文件时为了稳定户改和土地两者之间的关系,更多采用的是“模糊”的处理方式。严格意义上来说,这比统一出台一个全国性的土地处置方式要合理一些。

土地制度和户籍制度并称为新型城镇化的制度基石。有专家认为,土地制度改革需要尽快取得突破,否则可能会出现与户籍制度改革不相匹配的情况,最终拖累城镇化进程。随着户改正式启动,将促使农地确权等基础工作进程进一步加快,相关法律修订也将提上日程。

“现有的户籍制度和土地制度看似一个管地、一个管人,似乎很不同,其实很有共性。”一位业内专家告诉《经济参考报》记者,农民的退出权和自由进入权在这两种制度下都没有得到充分保证,如今户籍改革已经启动,相应的土地制度改革如果不尽快取得突破,有可能会出现两种制度不相匹配的情况,最终拖累户籍改革整体进程。

李国祥认为,长远来看,应该探索土地权益有偿退出和让渡的方法,目前有的地方正在探索,例如进城换了户口的农民将土地经营权流转出去,在拥有城市居民权利的同时保留了农村土地的承包权,但这也是一种改革时期的过渡方式。

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