广州市历史文化名城保护条例焦点解读
十年磨一剑，《广州市历史文化名城保护条例》(以下简称“《条例》”)终于通过了审议即将开始生效。这一被业界誉为保护历史建筑的三把“尚方宝剑”的重要法规如何落到实处呢?近日，广州市名城办会同市人大法工委及名城委专家，讨论《条例》的落地办法。广州市国规委副主任郭昊羽透露，将提高名村名镇保护规划的效力，将其作为控规落到实处。另外，对《广州市历史文化名城保护规划》中已经公布的26片历史文化街区，郭昊羽透露将在明年对每一片街区制定高标准的保护规划。
修订：保护规划优先于其它规划
现行的《广州历史文化名城保护条例》，自1999年3月1日起施行以来，已经为广州市服务16年。随着时代的改变，受金陵台强拆等事件影响，《广州历史文化名城保护条例》的修订应运而生。近日，在《广州历史文化名城保护条例》的基础上，更名为《广州市历史文化名城保护条例》，草案顺利通过广州市人大审议。
郭昊羽介绍，与现行的法规相比，《条例》在保护力度上有显著提升：“《条例》明确了保护规划的权威性，以前比如有控规、交通规划、镇村自己的规划，又有保护规划，有冲突时到底听哪个?现在赋予名村名镇保护规划权力，只要通过了名城委审议，就可以作为控规使用，不需要再融合到控规里面去。”
新《条例》还为特别技术规范开创了提供条件，郭昊羽分析：“比如消防规范，现在的规范不是按历史建筑来的，历史建筑当时不需要遵守现在的规范。老城区要保护会违反消防规范，让业主处于两难。要遵守现在的消防规范，那老楼就没了。这几年在名城保护当中，一直试图突破这一点。”
此外，郭昊羽认为“权责对应”也是新《条例》修缮的亮点。“过去被诟病，光是保，什么都没有。《条例》关于权责一致列了很多条款，鼓励好的活化使用办法。部分活化功能，可以不用报批，这很重要。在上海和天津，很多历史建筑活化用得不错，小的旅游配套，应该在这方面给一点动力。”
计划：保护规划预计明年内完成
历史文化街区、历史建筑等保护名录，作为保护的法定依据写入《条例》。目前，广州市公布了2批历史建筑名录，总计478处历史建筑。相较之下，上海公布数量为4个批次总计632处，天津则为5个批次总计764处。
郭昊羽透露，广州市第五次文化遗产普查，目前已经确认历史建筑线索700多处，“大多数是按历史建筑的标准来确认的，这些线索加起来，广州未来挂牌的数量将排在前列。”据记者了解，五普中的历史建筑线索均已向业主下发通知函，告知相关保护要求。
除了历史建筑的普查之外，对《广州市历史文化名城保护规划》中已经公布的26片历史文化街区，将在明年对每一片街区制定保护规划。目前，仅新河浦等5个街区拥有相应的保护规划，大多数街区的保护规划处于缺位状态。据悉，街区保护规划将按照高标准操作，预计将于明年一年内完成。
此外，《广州市历史文化名城保护规划》中的90多处传统村镇，亦将在明年编制保护规划。
焦点1：预保护时效1年是否足够?
在讨论会上，文保专家邓炳权提出，预保护期仅一年，但历史建筑的审批不同于文物，文物的登记审批权力区里可以完成，历史建筑要经市政府批准还要上报省政府，“都是一批批，而不是一个个审批，一年的时间可能来不及干这件事。保护期失效后，怎么办?”
对此，郭昊羽透露，在条例草案阶段，已有专家提出了这个问题，预保护的时间问题一直是讨论的焦点，综合考虑到建设的需要，加上从建筑所有人权益保障的角度出发，最终还是认为预保护不能拖太久，只能通过倒逼的手段，让政府部门加快审批程序。
焦点2：为何预保护期间拆除历史建筑将被重罚?
《条例》中规定，对拆除历史建筑的最高罚款为50万元，而预保护期间的历史建筑若被拆除，最高罚款可达市价的3至5倍。众所周知，以广州的地价，三到五倍肯定是不低的数额。为何会出现这样的反差?
广州市人大法工委的负责人透露，拆除历史建筑的处罚要符合上位法要求，而预保护机制是广州首创的保护办法，并没有上位法的依据。预保护机制在《广州市城乡规划条例》首次出现，其中明确在预保护期间拆除建筑或将处以3至5倍的罚款。
焦点3：传统风貌建筑线索将如何保护?
《条例》草案公开后，传统风貌建筑未被列入《条例》之中，受到社会的关注。文保专家汤国华在会上提出，传统风貌建筑是对历史建筑的补充，仅保护独栋的历史建筑，意义也不大。
目前，广州市在普查阶段登记了3000多条传统风貌建筑线索，这些线索将怎么办?郭昊羽认为，历史建筑与传统风貌建筑的区分较难，传统风貌建筑多需要成片保护，对于传统风貌建筑较多的地区升格为历史风貌区或历史文化街区，对于有较大保护价值的直接升格为历史建筑的，其它的传统风貌建筑就不再进行保护。
制定《条例》的必要性
广州是我国第一批公布的24个国家级历史文化名城之一，具有2200多年的建城历史，是岭南文化中心地、古代海上丝绸之路发源地、近现代革命策源地、改革开放前沿地，拥有大量的历史文化遗迹、完整的明清时期城市格局和独具魅力的城市文化,加强历史文化遗产的保护对于继承和弘扬广州市优秀的历史文化传统，打造世界文化名城具有重要意义。
但是随着广州市城市现代化建设的迅速发展，人们对历史文化资源稀缺价值和不可再生性认识不够，历史文化名城保护工作面临诸多困境。如保护工作的管理体制不完善，管理程序不明确，刚性保护要求不足，资金保障和激励机制薄弱，公众参与缺乏渠道。
而1999年施行的《广州历史文化名城保护条例》因时间过早，保护对象与保护方式、法规强制性、管理程序、公众参与等多方面内容已经滞后，保护理念、思路、要求等既不符合国务院2008年颁布的《历史文化名城名镇名村保护条例》所提出的总体要求，也不符合当前广州市现实历史文化保护工作面临的问题与需求。2013年12月，广州市出台了《广州市历史建筑和历史风貌区保护办法》，虽然较大程度上解决了历史建筑、历史风貌区两类对象的保护问题，但其作为一部政府规章，立法效力有限，有部分内容仍需要上升到地方性法规层面才能强化保护力度，同时对于广州市历史文化名城保护的目标、理念和保护要求、管理机制等全局性的问题无法涉及，仍有待明确。
因此，为了适应我市建设世界文化名城的需要，有必要根据现行法律、法规制定《广州市历史文化名城保护条例》，让广州市历史文化名城的保护目标与要求、规划建设、部门管理、实施保障及监督等都有法可依，为我市历史文化遗产的保护提供更加有力的法制保障。
