公务员聘任制改革分析
公务员聘任制改革的难点及完善策略
公务员聘任制的实施主要目的在于将公务员由原来的身份管理转变为绩效评估的管理方式，意在将公务员转化为真正的人力资源，从而提高公务员的工作效率。2006年施行的《中华人民共和国公务员法》，对聘任有明确的规定，包括聘任的程序、合同、工资待遇等;同时，明确公务员聘任制主要是指，在经省级以上公务员主管部门批准的基础上，针对工作需要，机关可以在应聘人员平等自愿、协商一致的原则下，与其签订具有一定期限的聘任合同，对双方权利义务进行确定。聘任制这种公务员任用制度，是随着我国社会发展变化而出现的，可以说是时事所趋。
我国公务员聘任制改革背景及发展现状
我国公务员聘任制的产生主要有三方面的原因，首先是传统公务员制度已经跟不上我国市场经济的发展步伐。市场经济的发展不仅带动了政府管理理念的不断创新，同时带动其运作方式的不断创新，而传统公务员制度在新陈代谢机制方面不畅，仍存在官僚主义等各种背离市场经济发展要求的弊端，这种现实要求促使公务员聘任制的出现。其次，在全球化的今天，信息基本实现了全球共享，西方很多国家对合同制雇员的实行，是我国公务员聘任制实施的参照蓝本。基于政府工作中遇到的特殊情况很多国家政府都开始大量聘用临时人员，西方国家雇员改革实践所取得的成效，为我国公务员聘任制改革作出了表率。第三，西方国家的新公共管理、新公共服务等理论从20世纪80年代开始兴起，发展到今天已经有了几十年的时间，在实践中逐步成熟起来。中西的广泛交流，使我国对西方国家的这些新思想有了更新的认识，在立足我国国情的基础上，逐渐开始认同和借鉴西方先进思想，正是这些为我国公务员聘任制打下坚实的理论基础。
我国公务员聘任制从实施之日起，主要经历了以下发展阶段。对公务员聘任制进行基本的界定是我国公务员聘任制的第一阶段，2006年1月1日开始施行的《公务员法》对我国对聘任制公务员的适用范围、管理方式等各种原则性规定进行制定。《公务员法》的实施，关于“职位聘任”的规定是其突出的亮点，且为公务员聘任制奠定了一定的法律基础，使得公务员聘任制在法律上有了明确地位。试点阶段是公务员聘任制发展的第二阶段。我国《公务员法》实施一年后，浦东和深圳地区开始在原国家人事部的决定下开始对公务员聘任制试点，通过试点对实施经验进行总结①。在已有经验的基础上，1月，《聘任制公务员管理试点办法》发布，进一步细化了公务员聘用制的细节问题，并对试点范围进一步扩大，以期通过实践不断促进公务员聘任制的完善。深圳地区在2007年率先实行公务员聘任制试点后，全国许多省市也随之开展公务员聘任制试点工作。，公务员聘任制试点范围进一步扩大到广西、福建、山东等大部分省市地区。从各地试点经验来看，公务员聘任制不仅能促进公务员服务意识和行政管理水平的提高，同时能促进公务员官僚主义作风的改变。但不得不注意的是，我国公务员聘任制改革的试点仍然存在很多推进难点。
推进公务员聘任制改革的难点分析
公务员聘任制，与传统公务员制度相比是一种弹性化的用人制度，这种挑战传统公务员制度的制度变革往往需要强大的内在动力支撑。主要原因在于我国从古至今官本位气息都比较浓厚，人们对“做官”等古往今来都带有无比高涨的热情，即使现代社会人们的观念认识仍然受传统认识影响很大。在我国对干部人事制度进行改革的过程中，聘任制渐渐推进到国有企业和事业单位中，公务员的聘任制改革推进是最晚的②。在传统观念中，人们一直认为公务员本来就是常任的，不应该对公务员制度作出改革。另外，公务员制度改革会威胁到公务员工作的稳定性，公务员聘任制的实施导致公务员群体出现竞争压力，在福利待遇方面水准也会下降，从这点来说，公务员聘任制改革牵涉到巨大的利益群体，这一群体中一些人担心自己的利益问题，因此并不希望公务员制度改革的到来和实施，从而导致我国公务员聘任制改革的内在动力不足。③
其次，我国公务员制度建立时间不长，制度框架方面还有很多地方需要完善。我国公务员条例的制定在1993年，到目前也才21年的时间，公务员制度本身还处在发展和探索中，而聘任制又是一种较大的公务员制度改革，因此也会随之伴随着一些制度框架上的问题。目前来看，我国公务员聘任制中的一些试点区域并非统一的文件指定的区域，而是各个省市自己申请试点的，且没有出台有关的推广时间和推广路线等聘任制改革方案，比较缺乏整体的制度设计。另一方面，现阶段公务员聘任制改革配套措施还不完善，缺少配套的政策法规，不管聘任制公务员的录用、管理还是退出或司法救济等，各方面明细而完善的规范都比较缺乏。④
在实际操作过程中，我国公务员聘任制仍面临不少问题。首先，我国聘任型公务员在概念和定位上都比较模糊。比如，在我国公务员范畴中，领导职务主要指政务类公务员，非领导职务主要指业务类公务员。在传统文化语境中，前者大致与“官”相对，后者则大致与所谓“僚”或“吏”相对。在古代，“吏”被看作是官府的雇员，而兜兜转转中不过是想说明聘任制公务员主要指业务类公务员，可以看出聘任型公务员概念定位不够直接明确。
第二，我国聘任制公务员的实施使公务员的原有保障被打破，但在聘任制公务员工资、福利、保险等各方面却仍然没有明确的规定，使得聘任制公务员在安全感和稳定感上不够，对提高聘任制公务员工作积极性很不利。
第三，聘任型公务员又被称为“临时”公务员，而“临时”这种设定则会大大打击聘任型公务员，导致其很难产生归属感，在工作中可能比较缺乏献身精神。且聘任型公务员可能由于不够专业，工作质量不高，对行政管理的局部质量有一定影响。同时，聘任型公务员由于不稳定性心理压力比常任公务员更大，甚至会产生一定的心理不平衡感，影响政务工作的顺畅进行⑤。
第四，作为行使国家公共权力的职业，为人民服务是公务员最基本也是最重要的特征，在传统的观念中，公务员对人民负责，是人民群众对国家公共权力行使的代表，是高尚的，因此有些人对公务员聘任制无法理解，也无法接受聘任制公务员的雇佣性质⑥。
完善我国公务员聘任制改革的建议
增强公务员聘任制改革的内在动力。公务员聘任制已经受到法律的确认，各地也已经开始试点实践和探索，从大趋势上来说公务员聘任制的实施是一种必然趋势。因此，要进一步深化公务员聘任制改革，就必须对公务员聘任制改革内在动力进行增强。我国政府应对广播、电视和报刊等各种新闻媒体充分加以利用，对舆论宣传和政策解读有计划、有重点地加强，为公务员聘任制改革营造良好的舆论氛围，提高人们对公务员聘任制改革的认识，加深人们对公务员态度的理性，让人们对公务员聘任制改革重要性与必要性有充分认识。与此同时，应在改革初期，对增量改革等办法加以采用，将聘任制的实行先付诸在新进入公务员队伍的人员身上，一步步地将利益群体带来的阻力解决掉。目前深圳的公务员聘任制改革正是如此，这种方法不仅给现有的公务员施加了相对压力，同时表明了公务员聘任制的灵活性。对于公务员群体中自愿从常任公务员转为聘任公务员的人员应给予一定补偿，并积极地鼓励和支持这些人，在逐渐的改革中，慢慢扩大聘任制的推进范围。
建立完备的公务员聘任制制度框架。国外公务员制度改革留给人们的共同经验在于建立完备的制度框架，我国公务员聘任制改革刚刚起步更应该完善制度框架。西方国家在对公务员制度基本法进行制定的同时，会同步制定各种单项法规及具体的实施细则，因此我国也必须抓紧完善公务员聘任制的框架⑦。我国对公务员聘任制配套细则和法律法规的完善应立足《中华人民共和国公务员法》，另一方面我国还必须抓紧出台《改革方案》和《管理办法》，为各地各部门公务员聘任制的展开提供指导依据和改革方向。在公务员聘任制的试点方面，政府应依据经济发展水平分类给出明确的试点范围，对有代表性的省市实行公务员聘任制试点。此外，还应该做好详细的公务员聘任制改革的时间表及路线图等，确保公务员聘任制改革过程更加有目的、计划和步骤性。
完善聘任公务员职位分类管理制度。我国在公务员聘任制改革的过程中，应树立公务员多元人生价值，对公务员职位分类管理制度加以完善。我国在对聘任公务人员进行管理时，可以将其直接纳入技术类公务员中，将常任制与非常任制公务员职位有机结合起来，以使政府人力资源在配置上更加合理。有一类公务员在西方国家在公务员的分类中被称为专业技术人员，而我国很多地方政府在公务员的聘任方面都是对具有专门技术的专业人才的聘用，这些人与西方国家技术人员基本一致，所以在这些聘任公务员管理方面可以对西方的管理制度加以引入和借鉴，将这些人员作为专门的技术类公务员。满足我国加入WTO后政府对人才的需要，是我国公务员聘任制最初的动因，但是我们必须了解的是，政府在加入WTO后对专门技术人才的需求是长久的，而非一年或几年的事。所以我国应好好利用公务员聘任制改革这一契机，对专门技术人才新陈代谢的机制加以建立，对中国公务员分类制度加以改革，在公务员制度体制之内不断吸收专业技术人才。在实践探索公务员聘任制的过程中，我们可以将公务员聘任制中的合理因素与我国当前的公务员体制合理结合起来，这样一来可以免除两种机制运作，减少运作成本，同时也可以对当前公务员制度内的体制资源进行开发。此外，还应该从更宏观的范围对专门技术类公务员进行分类，以促进我国公务员聘任制更加完善⑧。
转变传统思想，平衡常任与聘用人员的关系和心理落差。因为之前的《条例》和《公务员法》已经使用了十几年，人们对这些条例和规范早已习惯，尤其是公务员接受了这么多年的模式和想法很难一时改变，因此在新公务员法的实施方面必定会很不适应，甚至会阻碍新公务员法的实施。针对这些问题，相关单位应及时组织公务员对新公务员法进行学习，可以充分利用各种讲座，知识竞赛等形式提高公务员对新公务员法的学习兴趣和理解程度，并将其运用到工作中。在学习过程中需注意的是不能将学习流于形式，而需要每一个公务员都能对公务员法的有关规定有真正的了解和感受。促进政府和公务员为人民提供更好的服务，是公务员法制定的本身意义⑨。作为人民的公仆，公务员的服务对象是人民，因此平常百姓也应对公务员法有一定认识，以更好地监督公务员的服务和公务员法的实施，创造全民懂法的社会和谐环境，为公务员聘任制改革奠定更广泛的群众基础和思想准备。
常任公务员与聘用公务员在一同工作的过程中，由于思想意识、水平、工作态度、待遇、福利等各方面的不同，难免会有一些矛盾，产生一定的不平衡感。为了解决这一问题，我国可以设立专门的仲裁机构，对同一机关中常任与聘用人员的关系进行协调。同时，应对聘任型公务员的工资待遇和晋升空间有所明确，对职务序列和工资等级合理进行设定，不管是哪种公务员都应该平等对待。对于一些层次要求较高的职位，可以在有关部门的批准下，对其实行协议工资，但工资的实行必须阳光透明，以得到其他人员的理解和支持。
出台关于聘任制公务员详细的配套条例，加强绩效考评力度。公务员聘任制改革，导致现有公务员制度受到冲击，眼前比较紧迫的就是注重公务员聘任制改革与原有公务员制度之间的衔接，并抓紧出台关于聘任制公务员详细的配套条例，做好缺口补全工作。特别是聘任制公务员工资、福利、保险等方面的规定，是各项规则中的重中之中。在公务员法中，规定聘任制公务员在工资上实行协议制，其具体实施办法则由中央主管部门规定。因此，聘任制公务员的工资确定便依赖主管部门的具体方案，这就要求主管部门必须出台相应方案才能将聘任制公务员的工资落到实处。除此，还应做好聘任制公务员的流动安抚工作。
聘任制公务员并不具有长期性，因此在对其进行调遣时，应做好对他们的工龄等方面的计算，这需要明确的公务员法规，否则很容易乱套。在出台关于聘任制公务员详细的配套条例之外，还应该加强对我国聘任制公务员的绩效考评力度。在改革过程中应立足在传统考核方式基础上，建立聘任制公务员考核制度。聘任制公务员考核必须以劳动合同和职位说明书为依据，对考评指标进行科学的量化与细化，除了包括公务人员的业务水平和工作绩效，还应包括其专业素养等，在综合基础上对其工作进行评价和打分。为了防止以往公务员内部考核弊端的出现，可以对被服务对象、外部专家等共同引入，扩大公众参与度。在考核结果出来后，应根据绩效成绩进行明确的赏罚，促进“能者上、平者让、庸者下”优胜略汰的真正实现。
最后，我国公务员聘任制改革应根据不同地区不同情况区别而待，与西方相比我国的情况比较复杂，不管在政府组织形式还是人事管理体制上，我国公务员聘任制改革都应该从自身实际出发，在对先进经验积极借鉴的同时，根据不同地区不同情况区别对待。
