财政违法行为处罚处分条例释义
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《财政违法行为处罚处分条例》(下称《条例》)于2005年2月1日起颁布实施，《条例》是在1987年《国务院关于违反财政法规处罚暂行规定》(下称《暂行规定》)的基础上修订而成的，是对原有规定的补充和完善，对于加强财政监督，实施依法理财具有积极作用。
解读之一：《条例》的颁布实施对于纠正市场经济条件下财政违法行为，维护财政经济秩序，推进财政法治建设具有重要意义。
一是《条例》的颁布实施，是*下财政改革与发展的客观要求。随着*的逐步建立和完善，现行的一些财政监督规章与法规已难以适应*发展和财政改革与发展的要求。《条例》的颁布不仅适应了新形势的要求，而且弥补了财政监督立法方面的缺陷和不足，使财政监督执法机关对财政违法行为的处理、处罚、处分真正做到了有法可依。
二是《条例》的颁布实施，是全面推进依法理财，建设法治政府的重要举措。国务院关于《全面推进依法行政实施纲要》明确提出，全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。财政是国家政权的重要组成部分，财政部门是政府的重要组成部门。实现建设法治政府的目标，首先包括实现依法理财目标。
三是《条例》的颁布实施，有利于提高财政资金分配使用的安全性、规范性和有效性，维护财政经济秩序。《条例》将涉及财政资金收支活动的单位和个人均纳入其调整范围，不仅对财政违法行为的主体规定了明确的法律责任，而且对财政资金运行的各个环节、各个方面可能发生的各种违法行为都规定了具体的法律责任，这无疑将有助于保证财政资金的安全运行和规范有效使用。
解读之二：《条例》涵盖面广、针对性强，界定了16类400种违法行为，基本达到了市场经济条件下，纠正财政违法行为有法可依的目标，财政法治建设有了新飞跃。
《条例》针对我国经济体制发生了根本性变化，市场主体的种类和数量大大增加，经济行为呈现多样化，违法行为手段和方式不断翻新的新情况。在广泛征求各方意见的基础上，对许多问题作了进一步规范、细化，囊括了16类近400种财政违法行为，基本涵盖了目前实践中发生的财政违法行为。这是新条例的主要特点。
一是全新界定了14项财政违法行为。针对实践中出现的新情况、新问题，《条例》新界定了14项财政违法行为，这主要是指在现行的法律、行政法规中没有规定或者没有相应的处罚、处分手段，而实践中却经常发生的行为，具体内容见表一。
二是对23项财政违法行为进行了局部补充界定。局部补充界定的财政违法行为主要是指，在现行的法律、行政法规中虽然有规定，但规定不完整的行为。为此，《条例》对其进行了补充和完善。
解读之三：扩大了适用范围，凡是涉及财政收支活动的单位和个人都成为了《条例》调整的对象，非国有单位和个人也可能受到处罚。反映了财政严格执法、严密执法的机制正在进一步完善
与《暂行规定》相比，《条例》适用的范围扩大。由适用范围仅限于国有单位的规定，扩大到涉及财政收支分配活动的所有单位和个人。
《条例》第十三条规定，企业和个人隐瞒应当上缴或截留代收财政收入，或有其他不缴、少缴财政收入行为，依照本条给予相应的处理、处罚。企业应当上缴的财政收入包括税收收入和非税收入，如企业所得税、各类政府性基金等。企业代收的财政收入指依法委托具有代收职能的企业所收取的财政收入。
对于企业和个人不缴或者少缴财政收入的行为，属于税收方面的违法行为，依照有关税收法律、行政法规的规定处理、处罚。对于不属于税收方面的违法行为，依照《条例》规定进行处理、处罚，即责令违法企业改正，调整有关会汁账目，收缴应当上缴的财政收入，对企业给予警告、没收违法所得，并处不缴或者少缴财政收入10%以上30%以下的罚款。直接负责的主管人员和其他直接责任人员也将受到3000元以上5万元以下的罚款。
《条例》第十四条规定，企业和个人有违反财政支出管理规定行为的，依照本条例给予相应的处理、处罚。《条例》中规定的有关资金指存放在金库或者金融机构中的财政收入、国债资金、政府贷款和捐赠收入、预算外专户资金等。其中，政府承贷或者担保的外国政府和国际金融组织贷款指世界银行、亚洲开发银行、国际农业发展基金会等贷款(含联合融资、与曰本国际协办银行曰元贷款和不附带件条贷款)和其他政府(混合)贷款。此类贷款一般由我国政府向外国政府(机构)和国际金融组织贷款统一筹借，并由我国政府对外统一担保，承担偿债责任。由于这些贷款来自国外，骗取、违反规定使用则不仅造成浪费和流失，而且严重影响着我国政府的信誉，因此，加强对这些资金使用的管理和监督具有重要意义。
对于违反规定使用、骗取有关资金以及贷款的行为，依据《条例》的规定，除责令违法的企业改正，调整有关会计账目，追回违反规定使用、骗取的资金，给予警告、没收违法所得外，并处被骗取有关资金以及贷款10%以上50%以下的罚款或者被违规使用有关资金以及贷款10%以上30%以下的罚款;对直接负责人的主管人员和其他直接责任人员处3000元以上5万元以下的罚款。上述规定说明任何单位和个人不分所有制性质，只要是发生了财政违法行为都将受到处罚和处分，充分体现了财政将进一步完善严格执法和严密执法机制。
解读之四：财政监督执法主体地位进一步明确，县级以上财政部门被赋予执法主体资格，各级财政部门及其相关部门的系统资源将得到有机整合，财政监督执法环境将更加优化。
《条例》有两点新规定格外引入注目，其一，明确了县级以上的财政部门具有执法主体地位;其二，赋予省级以上人民政府财政部门的派出机构执法主体资格。可以说《条例》的这一规定弥补了原来财政监督执法主体不明确的不足，具有突破性的意义。近几年来的实践证明，县级以上人民政府的财政部门作为财政违法行为的处罚主体能够保证行政处罚的严肃性和正确性，也能够节约相应的行政成本，符合我国行政机关设置的基本原则，有利于防止行政处罚权滥用，也有利于维护行政相对人的利益。
为了避免执法主体对财政违法行单位的重复执法，《条例》还规定监督机关不得重复检查和调查。第二十九条规定，财政部门、审计机关、监察机关及其他有关监督检查机关对有关单位或者个人依法进行调查、检查后，应当出具调查、检查结沦，有关监督检查机关已经作出的调查、检查结论能够满足其他监督检查机关履行本机关职责需要的，其他监督检查机关应当加以利用。
为了避免职权交叉，在明确了各部门或者机关职权范围后，还规定了移送制度。对于非本部门职权范围内的违法行为应依法移送。《条例》第三十条规定：“财政部门、审计机关、监察机关及其他有关机关应当加强配合，对不属于其职权范围的事项，应当依法移送。受移送机关应当及时处理，并将结果书面告知移送机关。”案件的移送不仅包括部门内部上下级或者同级单位之间移送，而且包括财政部门、审计机关、监察机关及其他机关之间的移送。”
解读之五：执法手段有新突破，《条例》赋予了财政监督部门多种强制手段，进一步强化了财政监督检查行为，为坚持违法必究的原则提供了法律保障。
一是财政监督部门有权要求被监督单位配合执法机关开展检查和调查工作，被监督单位和个人应当予以配合。《条例》第二十?条规定：“财政部门、审计机关、监察机关依法进行调查或者检查时，被调查、检查的单位和个人应当予以配合，如实反映情况，不得拒绝、阻挠、拖延。”同时要求，在检查、调查过程中被监督单位还应该提供必要的工作条件。
二是有权要求被监督对象的相关单位，配合执法机关开展调查和检查工作，相关单位应当配合。《条例》第二十二条规定：“财政部门、审计机关、监察机关依法进行调查或者检查时，经县级以上人民政府财政部门、审计机关、监察机关的负责人批准，可以向与被调查、检查单位有经济业务往来的单位查询有关情况，可以向金融机构查询被调查、检查单位的存款，有关单位和金融机构应当配合。”显然，这?规定是财政监督法规上的突破。按照《会计法》第三十二条规定，向“被监督单位开立账户的金融机构查询有关情况”的只能是“国务院财政部门及其派出机构”，而《条例》将这一查询权扩大到县级以上人民政府财政部门、审计机关、监察机关。这种查询权的扩展体现了国家适应市场经济发展的需要，加大了财政监督检查工作的力度。但是，需要强调的是，为了正确行使查询权，避免滥用权力，县级以上人民政府财政部门、审计机关、监察机关在具体行使查询权时，执行人员不得少于2人，并应当向当事人或者有关人员出示证件;查询存款时，还应当持有县级以上人民政府财政部门、审计机关、监察机关签发的查询存款通知书，并负有保密义务。
三是在特殊情况下，有权对被监督单位实施先行登记保全措施。《条例》第二十三条规定：“财政部门、审计机关、监察机关依法进行调查或者检查时，在有关证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经县级以上人民政府财政部门、审计机关、监察机关的负责人批准，可以先行登记保存，并应当在7曰内及时作出处理决定。在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”本条对调查或者检查程序中执法手段作出了规定。证据先行登记保存，是一种带有强制性的行政措施，各级执法机关应当严格依法实施。
四是有权对被监督单位正在进行的财政违法活动采取强制措施。《条例》第二十四条规定：“对被调查、检查单位或者个人正在进行的财政违法行为，财政部门、审计机关应当责令停止。拒不执行的，财政部门可以暂停财政拨款或者停止拨付与财政违法行为直接有关的款项，已经拨付的，责令其暂停使用;审计机关可以通知财政部门或者其他有关主管部门暂停财政拨款或者停止拨付与财政违法行为直接有关的款项，已经拨付的，责令其暂停使用，财政部门和其他有关主管部门应当将结果书面告知审计机关。”本条对调查或者检查程序中执法手段作出了规定。财政部门、审计机关对被调查、检查单位或者个人正在进行的财政违法行为，有权进行制止和纠正，即制止纠正权。对于无直接强制执行手段的审计机关，本条规定可以通知财政部门停上拨付与财政违法行为直接有关的款项。由此可见，《条例》还体现了不同监督查检部门之间的协调关系。旨在形成监督合力，建立健全财政监督体系，更好地发挥系统监督功能。
【拓展阅读】
政策解读：《财政违法行为处罚处分条例》有关问题问答
[《中国审计》编者按]2004年11月30日，*总理签署国务院第427号令，发布了《财政违法行为处罚处分条例》(简称《条例》)，自2005年2月1日起施行。国务院1987年6月发布施行的《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》(简称《暂行规定》)将同时废止。此次《条例》的出台，是全国审计机关和广大审计工作人员企盼已久的，是我国审计法制建设的一件大事。审计署法制司有关同志全程参与了《条例》的研究起草工作。为了帮助大家进一步学习理解《条例》，把握其立法的精神实质，《中国审计》杂志记者带着大家比较关心的相关问题，对审计署法制司负责人王秀明进行了采访。
记者：此次《条例》的拟草历时两年之久，其出台的必要性表现在哪些方面?
王秀明：《条例》的颁布施行，必将有利于维护国家财政经济秩序，有效制止各种财政违法行为，更好地促进我国*的健康发展。这是我国审计法制建设的一个重要里程碑，必将有利于更好地促进审计机关坚持依法审计，规范审计处理处罚行为，努力提高审计工作水平。1987年6月国务院颁布的《暂行规定》实施至今已逾十七年了。随着我国*的建立与完善和经济全球化趋势的增强，尤其是我国加入WTO后，《暂行规定》的一些内容已无法适应形势发展的要求。具体表现在四个方面：
第一，《暂行规定》的有关规定与现行法律、行政法规的内容不相协调。《暂行规定》实施后，国家相继颁布了《税收征收管理法》、《预算法》、《会计法》、《公司法》、《行政处罚法》、《审计法》等一些重要的法律、行政法规，《暂行规定》的一些内容与这些法律、行政法规的有关内容存在许多不衔接的突出矛盾。
第二，《暂行规定》适用对象的范围过窄，已不符合市场经济平等竞争的要求。《暂行规定》仅适用国有单位，而市场经济要求所有市场主体在同等经济、法律条件下平等竞争。国家对市场主体的违法行为应当适用同样的法律予以处理。
第三，《暂行规定》的有关内容已难以适应财政改革的要求。十几年来我国政府职能发生了根本性的转变，与此相适应的财务、会计制度以及财政体制进行了重大改革，特别是实行公共财政体制后，财政行为的管理理念也发生了重大的转变，《暂行规定》的立法思想、立法原则和一些具体规定已不符合政府职能转变和现代公共财政的思想。
第四，《暂行规定》对执法主体、违法行为、处理处罚界限以及标准等方面的规定也不太完善，缺乏一定的科学性、合理性和操作性。
受国务院委托，审计署、财政部、监察部和国务院法制办从2002年3月开始对《暂行规定》进行修订，经多次反复研究，广泛征求意见，形成了《财政违法行为处罚处分条例(草案)》，并提请国务院审议。国务院于2004年11月5日召开的常务会议，审议并原则通过了《条例》。
记者：与1987年的《暂行规定》相比较，新《条例》有哪些主要特点?
王秀明：这次修订的《条例》具有四个明显的特点：
特点一：适用范围更加广泛。过去《暂行规定》仅适用于国家机关、全民所有制企业、事业单位以及由国家财政拨款的团体。这次修订的《条例》对适用范围作了较大的调整，将适用范围扩大到涉及财政收支分配活动的所有单位和个人，即凡是实施了《条例》规定的财政违法行为的单位和个人都可适用《条例》进行处罚。
特点二：保持与其他法律、行政法规的衔接性。《条例》根据《中华人民共和国立法法》的精神和规定，正确处理了与有关法律、行政法规的衔接关系，使之成为财政法律法规体系中的一个有机组成部分。如区别不同情况明确了与《中华人民共和国税收征收管理法》、《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国行政许可法》、《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》等法律法规的具体衔接办法和程序。
特点三：讲求实效、针对性强。《条例》坚持从实际情况出发，切实研究解决了当前工作中遇到的一些突出问题。比如针对《暂行规定》执法主体不明确的问题，重点加以解决。《条例》根据国务院行政机构设置和职能划分，明确规定财政部门及其派出机构，审计机关及其派出机构，对财政违法行为进行处理、处罚，监察机关及其派出机构对财政违法行为的相关责任进行行政处分。这就从根本上解决了执法主体不明确的问题，从而明确了执法机关的合法性，保证了执法机关的威权性。
特点四：具有较强的操作性。《暂行规定》对国家机关履行职责中的财政违法行为规定了一些罚款等行政处罚。但在实践中难以操作，也起不到惩戒作用。因此，《条例》对财政违法行为的单位性质作了区分，并分别规定了不尽相同的责任，明确对国家机关的财政违法行为不再进行罚款，但加大了对责任人员行政处分的力度，对单位可给予警告或者通报批评，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。又如，对使用多年但不太科学的“小金库”一词停止使用，代之以容易理解和界定的“私存私放财政资金或者其他公款”的提法。
记者：明确执法主体是《条例》贯彻落实的重要保证，该《条例》对执法主体具体是如何规定的?如何防止执法主体之间的重复检查?
王秀明：根据以往的经验，执法主体如果不作明确规定，会给实际执法工作带来诸多麻烦，既不利于法律法规的贯彻，也影响执法部门的权威。因此，《条例》在第二条明确规定：“县级以上人民政府财政部门及审计机关在各自职权范围内，依法对财政违法行为做出处理、处罚决定”，“省级以上人民政府财政部门的派出机构，应当在规定职权范围内，依法对财政违法行为做出处理、处罚决定;审计机关的派出机构，应当根据审计机关的授权，依法对财政违法行为做出处理、处罚决定”;“有财政违法行为的单位，其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，以及有财政违法行为的个人，属于国家公务员的，由监察机关及其派出机构(以下统称监察机关)或者任免机关依照人事管理权限，依法给予行政处分。”以上规定确认了对财政违法行为的执法主体包括：县级以上财政部门及省级以上人民政府财政部门的派出机构、审计机关及其派出机构、监察机关及其派出机构。
为了防止由于多个执法主体存在而出现对同一事项多次检查、多重处理的现象，消除被检查单位和个人的不合理负担，维护行政机关的形象，《条例》明确规定：“财政部门、审计机关、监察机关及其他有关监督检查机关对有关单位或者个人依法进行调查、检查后，应当出具调查、检查结论。有关监督检查机关已经做出的调查、检查结论能够满足其他监督检查机关履行本机关职责需要的，其他监督检查机关应当加以利用。”“财政部门、审计机关、监察机关及其他有关机关应当加强配合，对不属于其职权范围的事项，应当依法移送。受移送机关应当及时处理，并将结果书面告知移送机关。”这些规定，其目的就在于强化各执法主体之间的相互配合，尽量减少重复检查的现象。
记者：《条例》中所列财政违法行为的种类是如何划分的，主要内容是什么?
王秀明：《条例》第三条至第十九条具体规定了17类财政违法行为，这是从实践中发生的近400种财政违法行为中归纳和概括出来的，基本涵盖了目前实践中发生的财政违法行为。《条例》规定的这些财政违法行为基本划分以下几大类：
一、国家机关及其工作人员在财政收入管理方面的违法行为。具体内容包括，违反国家财政收入管理规定的行为(第三条)、违反国家财政收入上缴规定的行为(第四条)、违反国家有关上解、下拨财政资金规定的行为(第五条)、违反国家有关预算管理规定的行为(第七条)、违反财政收入票据管理规定的行为(第十六条)。
二、是国家机关及其工作人员在财政支出管理方面的违法行为。具体内容包括：违反国家规定使用、骗取财政资金的行为(第六条)、违反国有资产管理规定的行为(第八条)、违反国家有关投资建设项目规定的行为(第九条)、违反《中华人民共和国担保法》及国家有关规定擅自提供担保的行为(第十条)、违反国家有关账户管理规定擅自在金融机构开立、使用账户的行为(第十一条)、滞留、挪用、骗取外国政府贷款的行为(第十二条)、违反财务管理规定私存私放财政资金或者其他公款的行为(第十七条)。
三、企业及其个人在上缴财政收入方面的违法行为。主要内容包括：隐瞒应当上缴的财政收入的行为，截留代收的财政收入的行为，其他不缴或者少缴财政收入的行为(第十三条)。
四、企业及其个人在使用财政资金方面的违法行为。主要内容包括：以虚报、冒领等手段骗取财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款的行为，挪用财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款的行为，从无偿使用的财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款中非法获益的行为(第十四条)。
此外，事业单位、社会团体、其他社会组织及其工作人员适用国家机关的相关规定，但其在经营活动中的财政违法行为适用于企业及其个人的规定(第十五条)。属于会计方面的违法行为(第十八条)和行政性收费方面的违法行为(第十九条)分别依照有关规定进行处理、处罚。
记者：《条例》对财政违法行为处理，处罚的种类和具体内容是如何规定的?
王秀明：《条例》对于财政违法行为的行政处理界定为：财政部门和审计机关对被检查单位违反国家财政法律、法规的行为，直接采取的具有强制性的纠正措施。其内含在于纠正被检查单位的财政违法行为，目的是要将那些不符合规定的财政违法行为进行改正，使其恢复到正常的运行轨道上，其本身并不是制裁，只是要求违法行为人履行法定义务，迫使不履行或不依法履行义务的行政相对人依法履行其应该履行的义务，停止违法行为，消除不良后果，恢复原状，不具有惩罚、制裁性。行政处理具体形式有：责令改正;责令补收应当收取的财政收入、收缴应当上缴的财政收入;责令限期退还违法所得、追回有关财政资金、限期退还被侵占的国有资产;责令冲转或调整有关会计账目等。
行政处罚是指行政机关在实施行政管理过程中，为了维护公共利益和社会秩序，保护其他公民、法人和其他组织的合法权益，对违反行政管理秩序的行政相对人给予制裁的权力，包括对违法行为人财产权利的限制或剥夺，也包括使违法行为人的声誉降低的惩戒，具有惩罚性、制裁性。《条例》中有关行政处罚的种类主要是依据《行政处罚法》的相关规定设立的，主要处罚的形式有：对单位给予警告或者通报批评;没收违法所得、罚款等。
记者：《条例》对于财政违法行为责任人的处分及涉嫌犯罪的行为，规定是如何处理的?
王秀明：《条例》规定，对于有财政违法行为的单位，其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，以及有财政违法行为的个人，属于国家公务员的，由监察机关或者任免机关依照人事管理权限，依法给予行政处分。行政处分的种类包括：给予警告、记过、记大过处分;情节较重的，给予降级或者撤职处分;情节严重的，给予开除处分。对法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及国家行政机关依法委托的组织及其工勤人员以外的工作人员，企业、事业单位、社会团体中由国家行政机关以委任、派遣等形式任命的人员以及其他人员有本条例规定的财政违法行为，需要给予处分的，参照本条例有关规定执行。
财政部门、审计机关在检查中发现有关人员有《条例》规定的财政违法行为应当予以行政处分的，应当将相关情况的材料依法移送监察机关或者相关单位。受移送单位应当及时处理，并将结果书面告知移送机关。财政部门、审计机关、监察机关在检查中发现有关单位和个人有《条例》规定的财政违法行为涉嫌犯罪的，应当依法移送公、检、法机关，依法追究其刑事责任。
记者：《条例》对于行政相对人所作的行政处理、行政处罚和行政处分的救济是如何规定的?
王秀明：根据“有惩罚就要有救济”的法制原则，《条例》明确规定，单位和个人对处理、处罚不服的，依照《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》的规定申请复议或者提起诉讼;国家公务员对行政处分不服的，依照《中华人民共和国行政监察法》、《国家公务员暂行条例》等法律、行政法规的规定提出申诉。
记者：审计署对审计系统学习贯彻《条例》的工作有哪些方面的要求?
王秀明：《条例》的颁布施行，有利于维护国家财经秩序，促进完善审计法制建设。当前及今后一个时期，各级审计机关应当认真学习、大力宣传和坚决贯彻执行好《条例》，促进审计工作再上新水平。我们初步考虑，当前审计系统在学习贯彻《条例》方面应抓好三项工作：一是要切实加强培训，尽快使全体审计人员深刻领会《条例》的立法原意，熟练掌握其内容，为在审计执法中更好地运用《条例》奠定基础。审计署准备在2005年3月集中举办一次关于《条例》的学习辅导，培训对象为署机关各单位和省级审计机关的法制处处长。二是各级审计机关要以《条例》颁布施行为契机，进一步加大审计执法力度，规范审计执法行为，做到有法必依，违法必究，执法必严，切实提高审计工作质量和水平。三是要加强调查研究，及时了解和反映执行中遇到的新情况、新问题，促进《条例》的有效贯彻落实，为维护财经秩序，促进廉政建设，保障*健康发展做出更大贡献。
